立即咨询在线客服

专题

您现在的位置: > 专题 >

城市规划管理实施《物权法》的深层思考

【摘要】《物权法》的实施对城市规划工作具有十分重要的意义。分析了城市发展模式问题,进一步探讨了土地开发控制中的权益平衡问题。
 
【关键词】物权法城市发展模式权益平衡区划管制
 
今年10月1日国家《物权法》开始实施。制订并实施《物权法》是建设社会主义法治国家的重要举措。城市规划管理是一项政府行政管理工作,依法维护社会公众利益,平等保护相关权利人的合法权利。是行政管理工作的基本职责。扎实地做好《物权法》实施的相关工作,是城市规划管理的题中之义。
土地是城市发展和人类赖以生存的物质基础。土地使用及其开发控制是城市规划编制与实施的核心内容,其出发点及归宿是维护公共利益。在《物权法》中,土地作为物,其权利主体即国家、集体、私人、法人,对其享有的权利受法律保护。土地的这种复杂的属性和土地上复杂的权属、利益关系构成了复杂的法律关系——《物权法》的实施。瞻前顾今,城市规划管理面临着转变观念、改革工作的任务,有两个方面的问题值得我们深入思考。
1城市发展模式问题
一个城市空间发展规划的编制和实施,强调维护城市建设和发展的整体的、长远的利益,即公共利益,这是不言自明的。《物权法》从保障国家长远的可持续发展出发,规定了“国家对耕地实行特殊保护,严格限制农用耕地转为建设用地,控制建设用地总量。”城市的发展必然要占用农用耕地,特别在我国快速城市化进程中,城市建设占用农用耕地的量是巨大的。据有关资料统计分析,从1996年到2003年我国耕地净减少1亿亩,其中建设用地2,240万亩。粮食产量从1985年的5.1亿吨下降到2003年的4.3亿吨。我国现有耕地拥有量是18.5亿亩。随着我国人口的增加和城市化的发展,应该保持多少耕地和允许使用多少耕地呢?
到2030年,我国的人口将达到16亿。按照人均500公斤粮食需求计算(发达国家人均1,000公斤左右),16亿人每年需要粮食7.2亿吨。如果每年进口粮食5,000万吨占世界贸易量的1/4),我国自产粮食必须达到6.7亿吨。按照亩产525公斤计算(目前全世界亩产最高的荷兰是512公斤),则需要17亿亩耕地(其中30%耕地需用来生产经济作物)。也就是说,我国未来占用耕地的极限是1.5亿亩。到2030年,我国的城市化水平将达到75%,城市人口将达到12亿。根据1 996年我国建设用地使用情况,每新增一个城市人口人均占地322平方米(包括城市和公路建设),则建设用地共需要4亿亩地,大大地超过了上述允许使用耕地的极限。
为实现我国经济、社会的可持续发展,我们必须解决一个城市的长远发展必须服从国家长远发展的问题。国家建设部领导在最近讲话中,提出了要坚守18亿亩耕地的安全线,要切实改变城市盲目“摊大饼”的发展方式。这是一个改变城市发展模式的重大课题。实施《物权法》,规划管理要坚持落实以人为本的科学发展观,认真研究总结城市建设经验,探索资源节约型的城市发展模式。2000年,美国提出了城市“精明增长”的理念,其核心内容是,城市建设要用足城市存量空间,加强对社区的重建,重新开发废弃、污染工业用地,减少城市盲目扩张城市布局相对集中,合理提高城市组团密度,缩短生活和就业单元距离,减少交通等基础设施使用成本。这不失为是一种节约土地资源的、紧凑和高效的城市发展模式,值得借鉴。
2土地开发控制中的权益平衡问题
国家《城市规划法》规定:“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。”其立法依据是,城市土地属于国有,维护公共利益是城市规划的出发点和归宿。《物权法》规定了土地使用权人的合法权利,并规定了开发建设不得妨碍相关权利人的合法权益。按照我国的土地管理制度,土地的使用权是基于土地开发权的,即土地使用权人取得建设用地批准书的前置条件,是规划管理部门核发的建设用地规划许可。核发建设用地规划许可的依据,是依法批准的城市规划。这就向规划管理提出了又一个问题,即在城市规划编制与实施过程中,维护公共利益,协调与平衡各利益主体的公平发展和相互关系成为一个重要的问题。实施《物权法》,在规划管理的观念上,必须充分认识规划许可是对土地开发权的配给,城市规划是对未来土地的使用提供法律基础。因此,规划管理需要重视下述问题的研究与改革:
(1)如何维护公共利益
上述转变城市发展模式,建设资源节约型城市,是维护国家长远可持续发展的需要,即维护公共利益的需要。在土地开发控制的操作中,维护公共利益必须界定哪些用地是涉及公共利益的用地,并做出必要的法律解释,以利于依法行政。《物权法》规定:“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下分别设立。”目前对地下建设用地使用权尚未规范。城市土地属国家所有,是公共物产、公共资源。如果听任土地地下无偿、无限制的开发,也是一种国有资产的流失。按照城市建设集约使用土地的发展取向要求,规范建设用地地下开发权也是十分必要的。
(2)如何保障土地开发权的公平发展和相关方的权益
这些年来,上海旧区改造暴露出来的问题,主要是高强度开发,高层林立,日照纠纷频发。日照矛盾涉及侵犯相关权利人的权益。造成日照纠纷的主要原因是高层林立。规划管理为对付日照矛盾,陷入了高层建筑日照分析的“泥潭”难以自拔。实践已经证明,解决日照矛盾不在于日照分析,而是规划控制。随着《物权法》的实施,规划管理如不另辟蹊径,将会面临愈加被动的局面。为此,建议修订《上海市城市规划管理技术规定》(以下简称《技术规定》),实行“区划管制”制度。
制定《技术规定》的背景是,20世纪80年代,上海开始实行“两级政府、两级管理”的城市管理体制改革,扩大开放引进外资,加速旧区改造。当时建设项目众多,很多地区的城市详细规划尚未编制或修编。为适应规划管理需要,于1 989年经上海市政府批准施行。多年来实践结果,要肯定《技术规定》对于规划管理发挥了积极的作用,同时也发现《技术规定》缺乏严格的“区划管制”措施:①土地使用相容性规定过于疏泛,难以据其控制有噪音、油烟等环境妨碍的建设项目;土地开发强度即容积率,是按照建筑性质和高、多层建筑核定的,不足以合理控制土地开发强度。而土地出让又以容积率大小核定土地出让金的多少。旧区的土地出让是“生地”出让,土地出让的决策者为取得较高的土地出让金,用于地上住房拆迁或工厂搬迁,他可以按照《技术规定》选择容积率较高的项目,随即出现了土地高强度开发、高层林立的情况。在某种程度上,《技术规定》代替了城市详细规划对土地开发的指导作用,为土地高强度开发提供了选择的空间,失去了土地开发控制的意义。
实施《物权法》,规划管理要保障土地开发权的公平发展和相关方的权益,必须要改变就事论事地采取日照分析的做法,转而实行“区划管制”的制度,必须对《技术规定》作较大的修订。所谓“区划管制”,即按照城市规划确定的功能区划核定容积率和土地使用相容性规定,“区划管制”图是控制性详细规划的重要图纸,使土地开发真正纳入到规划控制的轨道。按照“分区管制”的制度对土地开发权进行规范,同一区划范围内的土地开发采取同一容积率指标,体现了土地开发权公平发展的原则。这样,在法理上为空中开发权的转移也提供了依据。
实行“区划管制”的规划管理制度,对控制性详细规划的编制提出了更高的要求:一是控制性详细规划中容积率的确定,不仅要依据上位规划对建筑总量的控制,还要根据详细规划编制地区和tB$1~地区的实际情况,深入分析才能确定;二是控制性详细规划编制,不仅要具备现状地形图,还要具备反映现状土地使用权的地籍图,藉以合理地划分开发地块,避免地块划分的随意性。只有充分分析地籍图和地形图上的相关土地使用状况,才能准确地做出土地使用相容性规定,避免土地开发对相邻地段权利人的权益造成妨害。控制性详细规划是为土地开发控制提供规划依据的,这样做是必要的。