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浅谈南京国民政府初期蒙藏委员会的一般职责

  蒙藏委员会是南京国民政府设立的专门掌管蒙古、青海、西藏、西康以及新疆等边疆地区涉及少数民族事务的中央机关,虽然上述地区中有些地区在民国政府时期设立了行省,但多数少数民族在聚居地仍然处于自治状态,蒙藏委员会与省平级,主要管理边疆民族地区中的少数民族事务。也就是“改土归流”中之未改之“土”,这是蒙藏委员会管辖范围。蒙藏委员会的职权基本沿袭北洋政府蒙藏院,主要为国民党中央决策提供信息,执行国民政府对蒙藏边疆的政策。1928 年公布的《蒙藏委员会组织法》规定蒙藏委员会的职责: 掌理“蒙古、西藏之行政事项”及“各种兴革事项”。蒙藏委员会下设很多机构,如蒙事处、藏事处、编译室、调查室等。以往研究对蒙藏委员会的日常性工作关注不多,本文希望通过具体事件和内容,来反映在南京国民政府早期蒙藏委员会一般性职责,以丰富对其认识。
  一、呈请任命盟旗行政长官
  清代遗留下的盟旗制度中,盟为蒙古地方最高行政组织,类似内地的省,直隶于中央政府。其盟长、副盟长、帮办盟务等职由中央政府从该盟内各旗札萨克及闲散王公( 清代以来,根据蒙古上层功勋,授其以亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公、辅国公等爵号。非札萨克而得有爵号者,人数很多,即所谓闲散王公) 中择优简放。盟下所辖之旗,是盟旗制度中基层政府,具有较大的权力,远比“盟”更为实体。旗札萨克是世袭制。盟长可在所辖旗内几个家族中轮流,但旗札萨克则属于同一个家族,外人不得染指。札萨克以下设协理、管旗章京、副管旗章京等职务,在清代,协理、管旗章京是二品,副管旗章京是三品,这些职官在蒙旗均属政务官性质,甚受重视。清代时,蒙古相当于盟之各“部”,如呼伦贝尔设副都统、察哈尔连副都统也不设,此两部下之旗,长官不称札萨克,称“总管”,不世袭,由本旗公务人员积资升充。全蒙18 盟部( 乌鄂恩苏珠克图及清赛特奇勒图二部实际等于一部) 240 旗,在国民政府初期,归外蒙政府管辖的共6 盟部111 旗,其余12 盟部129 旗均服从国民政府。
  上述盟旗职官,均由中央政府任命。国民政府成立后,蒙藏委员会根据国民党中央政治会议第一八一次会议中“关于在蒙藏制度未经确定以前,所有名称、职官暂准照旧”的决议,仍然按照清代及北洋政府时期的旧案呈请行政院转呈国民政府办理。截至1931 年7 月前,共办理札萨克世袭11 人次,此外各旗协理尚有若干人。承袭札萨克分别是: 乌梁海左翼旗镇国公策凌承袭札萨克; 乌兰察布盟乌拉特前旗石拉布多尔济承袭札萨克贝勒; 哲里木盟科尔沁左翼前旗萨嘎拉承袭札萨克; 锡林郭勒盟阿巴噶左旗布伯勒承袭札萨克;伊克明安旗拉钦苏隆承袭札萨克; 锡林郭勒盟阿巴哈纳尔左旗巴拉棍苏荣承袭札萨克; 哲里木盟科尔沁左翼后旗和希格承袭札萨克;伊克昭盟郭尔多斯右翼前末旗鄂齐尔呼雅克图承袭札萨克 ( 沙王辞职专任盟长,让其子继承) ;卓索图盟喀喇沁右旗札萨克笃多博承袭札萨克贡桑诺尔布辞职专任盟长,让其子继承) ; 乌兰察布盟喀尔喀右翼旗根楝扎布承袭札萨克 ( 云王辞职专任盟长,让胞弟继承) ; 昭乌达盟敖汗右旗噶拉桑札布承袭札萨克。
  蒙藏委员会及国民政府希望将世袭札萨克制度予以废除,但考虑现实因素,并没有贸然这样做。但是,其对盟旗旧有制度的改革在逐步进行。自1930 年1 月起,“将封爵与职官分开,亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公、辅国公等为封爵,盟长、副盟长、札萨克等为职官,前者遇有死亡或出生请袭请封情事,概予搁置,期其无形消灭”。伊克昭盟盟长沙克都尔札布曾请蒙藏委员会转达国民政府将其子鄂齐尔呼雅克图的记名贝子爵位升补为贝子。蒙藏委员会答复: “王公、贝勒、贝子等世爵因事体重大,且与本党主义相抵触,经过多次会议,均未议有一定办法,据呈前情未便照办。”将此事予以搁置。后沙王主动请辞其世袭郭尔多斯右翼前末旗札萨克职位,专任盟长,请由其子补授,得到国民政府同意。后卓索图盟盟长贡桑诺尔布,乌兰察布盟盟长云瑞旺楚克( 云王) 都予以效仿,辞去札萨克职务由其子或胞弟世袭,其本人专任盟长。
  虽然蒙藏委员会不可能轻易呈请免职世袭札萨克,但可请免代理札萨克。哲里木盟科尔沁左翼前旗代理札萨克萨嘎拉,被宾图王旗民众告发其“废弛旗政,贪赃窝匪,卖地呑款,残害蒙民等”。后经蒙藏委员会咨请辽宁省政府彻查属实,复请哲里木盟盟长另拣资望相符之妥员。最后,呈请国民政府任命乌宝在前任和硕亲王丹巴达尔斋长子苏德诺木旺楚克及年管理札萨克以前,代理该旗札萨克印务。
  二、掣签活佛及对活佛的登记备案
  国民党对宗教的基本政策是: “主张信教自由,不欲以国家资力扶助任何宗教。”对蒙古地区的喇嘛教也有批评: “喇嘛教既盛行于蒙古各地,流弊所及,一方面使人口锐减,民气销沈,而另一方面则不法喇嘛领袖逾越常轨,为害地方等事更层见叠出。”批评虽然尖锐,但在面对蒙古、西藏的特殊情况时,国民政府并没有猝然放弃对黄教的管理,更不得不延续清代以来的优待喇嘛教政策。如国民政府成立初期,即成立班禅驻京办事处,并拨专款为班禅组建卫队。另外,对章嘉也甚为重视,提高其俸饷,增加喇嘛事务处的经费,甚至计划派章嘉入藏进行宣慰。在国民政府接收国家政权的同时,也同样需要接管清代以来为数众多的由国家直接管理的寺庙和僧侣。而这些工作中,又以对活佛的认定最为重要,因其涉及喇嘛教的固有体制和秩序。如1929 年,锡林郭勒盟盟长请签定广法寺南吉特多尔济呼图克图之呼毕勒罕。蒙藏委员会指示驻平办事处以金奔巴瓶掣签决定一名,仍在雍和宫办理。后因该寺距离北平遥远,改由派驻平办事处处长李芳春前往监视办理。1931 年,庆缘寺喇嘛察哈尔迪彦齐呼图克图之呼毕勒罕因年老患病业已涅槃,经绥远省报蒙藏委员会备案。1931 年,浩齐特左旗崇善寺毕里克图诺们罕呼图克图之呼毕勒罕经掣定后,经蒙藏委员会驻平办事处报蒙藏委员会备案。
  三、改革蒙古地方行政: 以准予锡埒图库伦旗政教分离为例
  内外蒙古地区政教合一,以札萨克兼任喇嘛庙首领的,只有青海之察罕诺们汗和卓索图盟锡埒图库伦两旗,其余旗皆系政教分治。锡埒图库伦旗为卓索图盟所属七旗之一,有人口三万余人,喇嘛数百人。境内大寺为兴源寺。“向以旗贫事简,政教两项合并治理,僧俗事务均集于一权管辖。”1931 年,该旗札萨克罗布桑林沁请求蒙藏委员会颁发札萨克印一颗,以便施行政教分离,顺应潮流。并建议: “将关于旗行政事宜仍旧责成旗札萨克以行政权限处理之,其关于喇嘛教务则责成原有职责喇嘛负责办理。”
  蒙藏委员会接到该案后,认为: 锡埒图库伦旗“一切旗务行政均与其他蒙旗大致无异,绝非其他喇嘛寺庙之设有札萨克、达喇嘛等缺领有少数黑徒者所可比拟。值此推行训政力求蒙古进步之际,该旗既顺应潮流自动请求政教分治,自应立予照准,使与向来政教分治之其他各蒙旗完全一致,况事属该旗内部改革,并无其他关涉之处。”并向行政院拟列善后办法五条,其中要点有三条: 第一,“请将该旗现有兼管政教之札萨克达喇嘛一缺划分为锡埒图库伦旗札萨克及锡埒图库伦旗兴源寺达喇嘛两缺”。第二,“请将该旗现任札萨克达喇嘛之罗布桑林沁荐任为锡埒图库伦旗札萨克; 该旗兴源寺达喇嘛一缺即请准由该旗札萨克公署就该寺喇嘛中拣选经典深邃、品德高尚者一人派充之”。第三,“嗣后仍照各旗寺庙隶属系统直归该旗公署管辖”。国民政府行政院认为此事关系内政,慎重起见,又令蒙藏委员会和内政部会商。意见仍然一致。1931 年5 月16 日,“国政府颁发锡埒图库伦旗札萨克汉蒙文合璧铜质大印一颗,文曰锡埒图库伦旗札萨克印。汉文铜章一颗文曰锡埒图库伦旗札萨克”。锡埒图库伦旗政教分离施行。
  四、翻译国民党宣传品
  国民党中央党部宣传部给蒙藏委员会提供了40 余种宣传品,蒙藏委员会在其中选择简明易于翻译的翻译成蒙藏文字,计有14 种: 《裁兵建国大纲》《识字运动宣传纲要》《实行训政宣传大纲》《地方自治开始实行法》《实行国历宣传大纲》《总理关于农人的遗教》《本党最近之宣传方针》《农人宣传大纲》《节制资本浅说》《二中全会决议案》《合作运动宣传纲要》《造路运动宣传纲要》《卫生运动》《三民主义提要》。在1929 年11 月前,已经将《实行训政宣传大纲》《地方自治开始实行法》《二中全会决议案》三种翻译完毕。此外还翻译了《告蒙藏同胞书》。章嘉呼图克图翻译过《三民主义问答》及《告谕蒙人书》,由蒙藏委员会审核后,计划分别印刷2 万余份,分发蒙古地区。蒙藏委员会还代为付印了编译员杨质夫编著的《藏汉辞典》一书。1931 年,国民政府与西藏地方政府建立联系后。蒙藏委员会向外交部提议,由蒙藏委员会负责将“中央政情按周摘要译成汉藏英三文合璧刊物”,通过驻印度总领事卢春芳,“随时寄往西藏俾藏中人民了然于国内情况,藉以灌输本党主义”。 1931 年,国民党政府召开国民会议,制定了《中华民国训政时期约法》。蒙藏委员会将“约法全文译为蒙汉文合印成册,通行各盟旗一体遵照”。此外,蒙藏委员会经常性的工作是将国民政府的法规条文等通行全国的文件,如《工厂法》等转发到蒙藏地区。
  翻译国民历及分发蒙藏地区。1930 年,国民政府推行新历法。蒙古西藏地区仍然在使用已被废弃的旧历,蒙藏委员会认为“殊非划一历制之道”,乃将民国二十年( 1931) 国民历本照译为蒙文,由内政部、教育部负责印刷1 000 本。由蒙藏委员会“转发蒙古暨绥察热三省各盟旗以资应用”。此后,蒙藏委员会又将国民历译成藏文,印刷500 份。令西藏驻京办事处、班禅驻京办公处、诺那呼图克图驻京办事处、驻平办事处“转发以广推”。又令各盟、青海、川康边防总指挥部等转发国民历。
  五、文化审查
  蒙藏委员会对描写蒙藏文化历史的书籍、报刊予以审查,避免不实报道和歪曲、猎奇民族生活习惯的著作伤害蒙藏民族感情。
  1930 年,蒙藏委员会设计委员会设计委员刘赞廷等称: “近来,坊间出版关于蒙藏各种书籍及刊物,每多闭门造车,离奇虚构。如《西康溯古录》《西康之实况》《西藏问题》以及上海时报逐日刊行之《西行艳异记》等,其中谬误百出,荒诞绝伦,若不设法纠正,惟淆惑国人听闻,恐于蒙藏前途发生障碍。”蒙藏委员会派熟悉蒙藏情形人员负责审查,根据事实指导更正。另外,呈请行政院,“通令各省市政府嗣后凡有出版关于蒙藏之书籍及刊物,应先交本会审核后,始得发刊,庶免谬说流传,贻误邦国”。
  六、调查蒙藏地方情况
  调查外国教会在蒙古地区传教活动。蒙古地区自清末逐渐有欧洲传教士来此传教,他们建立教堂,通过各种手段获得土地,发展教民,有的甚至包揽词讼,形同在中国土地上建立国中之国。蒙藏委员会设计委员会委员于鼎基等介绍后套天主教堂的情况称: 清光绪庚子以前,“该处有一教民为蒙古人所杀,比国神父即借此欺骗当地王公札萨克,要求将黄杨木头至粮合间之土地割让与教堂管辖,该札萨克等受其愚弄,遽允所请,大好河山竟成殴脱”。“乃自绥远临河县黄杨木头起至粮合止二百里间所有土地悉为该处天主教堂所占有。其总教堂在三顺公,规模极为宏壮,其余分布各处之教堂不下百所,教士多为比利时人,或荷兰人。彼等一方面供给当地土匪以犀利之枪械,造成吾国内地扰乱之现象; 一方面则利用其特殊势力,引诱训良居民投奉彼教建堡垒、开沟渠、分配土地、收取租税、编练团丁,增厚势力,以形成一治乱一安危之局面。借养成吾国人依赖外人之心理。该教士等在此特别区域以内,不但有行政权,且兼有司法权,所有教民之诉讼咸由各教堂之神父受理裁判,无敢或违,即非教民之偶犯教民者,亦由神父处罚,其权力俨然如一国之政府,故西人名之曰‘河套共和国’者。” “河套共和国”是人们对欧洲传教士侵犯中国主权的谑称,同时也反映了在蒙古社会中教会活动的缩影。
  蒙藏委员会鉴于这些特殊情况,计划通过内蒙古、宁夏、新疆、青海等省政府,及各盟旗长官调查、了解和掌握外国教会在蒙古地区的情况,特别是“租用土地房屋”等不动产的情况,并希望蒙古各盟旗及沿边各省提供其租用合同及暂行章程。
  为其他国家机关提供备询蒙藏事务。1930 年国民政府立法院民法起草委员会准备起草民法中的亲属继承两编,给蒙藏委员会送来《民事习惯调查表》400 份,请其分发蒙藏各地方政府填写,以资参考。蒙藏委员会遵照办理。
  江苏省昆虫局曾向蒙藏委员会询问蒙藏地方有无蝗虫为害。蒙藏委员会通过调查,回复: “查蒙古西藏地面辽阔,气候不一,各种生物亦各不同。就蒙古言,地方寒冷,年仅种植一次,此项蝗虫未能蕃殖,间或有之,亦为数无多,故于禾稼未见大害。而西藏南部则与蒙地迥异,蝗虫之类,颇形蕃殖,其损害禾稼情形,大致与内地相同,惟不若内地各省之常见耳。”
  国民政府农矿部曾请蒙藏委员代为收集蒙藏地方农产物标本。
  七、管理其他少数民族事务
  四川宁属夷族人注济西( 曲木藏尧) 向蒙藏委员会上书,要求将四川宁属划归西康省范围,并提高宁属夷族即猡猡之地位,及改善其生活( 四川凉山地区,猡猡即现在的彝族) 。呈请书中称: “查夷族与藏族同为三危之后,其血统、生活、语言等皆与藏族相近,加以地势亦与西康毗连,应划入西康范围,俾便治理而固国防。又査宁属夷族所处地位极不平等,时受当地汉人之轻视、欺压,过去汉夷纠纷皆由此酿成。溯考汉夷之纠纷,自清至今数十年来,终无办法解决。在过去之治边者,大都采杀伐政策,不以仁德感化,以致汉夷间仇视益深。加以过去昏聩之北洋政府未注及于边疆,至夷族之痛苦更未能注及。今我政府本总理遗教建国,而民族主义之使命在扶助弱小民族平等,对于宁属百万之夷人亟应提髙其民族地位,增进其文化,改善其生活。”注济西建议五件事: “一、请明令承认夷为三危之后与康藏同种。二、请明令夷族在政治上、经济上、教育上、社会上与汉人享受同等地位。三、请明令汉夷婚姻平等。过去夷人之女汉人可娶,汉人之女夷人则不能娶,此为汉夷不相合之一大原因。四、请沿中央待遇蒙藏青年求学办法于京中设立之夷人教化学校,教育夷族中能通汉文之青年。五、请于京中设立夷务办事处。”
  蒙藏委员会答复: 将宁属划归西康之事,早已函送内政部讨论。至于“呈内建议第一、二、三三项,査国内各民族一律待遇平等,原为本党固定主张,地位既属同等,婚姻自可互通,毋庸呈请政府明令。第四项设立夷族教化学校一节,该族青年如志有来京求学,资格相合,自可准其入学肄业,与蒙藏学生一律待遇。第五项请在首都设立夷务办事处一节,查宁属既划入西康省区,夷族事务不与中央直接,无设立办事处之必要”。蒙藏委员会答应将猡猡族学生与蒙藏学生同样待遇,可见其对国内少数民族的认识已不仅仅限于汉蒙藏满回五族。1930 年,新疆省政府报告,喀什区行政长马绍武收到了坎巨提头目米而买罕莫提乃宗木汗呈贡的民国十九年分砂金一两五钱,并按照惯例赏赉其财物,并嘱“嗣后贡金仍须按年赶早赍解,毋稍迟延。该头目远道输诚,实深嘉慰,务当勤政爱民,约束部众,俾令各安本分,永为藩服。本行政长有厚望焉。”随后,新疆省政府将砂金及回赏物品清册送交蒙藏委员会,请转呈国民政府。居住在内地的蒙古人,也会受到蒙藏委员会的关注。江苏镇江蒙籍救济院恳请蒙藏委员会备案。其中称: “镇江昔称京口,清季拨蒙古八旗三千人驻防,于此相沿二百余年,户口达九千有奇。迨民国肇兴,我京口驻防首先解甲,改系工商,图谋生活,旋于民国二年由地方人士组织镇江旗民生计所,筹谋旗民教养事宜,于民国十年二月间,由蒙籍同乡组织漠南同乡会,计有会员百余人。”“清帝废立后,饷糈顿绝,饿殍载道,盲目疮痍,以致向有之旗民七千余口者,未二三年仅剩五千余口,此实由于旗民向例,禁止外出贸易,故少营业常识,而不善谋生。”此时,这部分蒙古人主要靠房屋租赁,少量田产为生。蒙籍救济院是互助性慈善组织,以帮助贫困的蒙古族旗人。蒙藏委员会接到报告后,向江苏省政府询问,表示愿意在事实清楚的情况下,允许备案。备案则意味着蒙藏委员会在必要的时候会向该救济院施以援手。
  八、赈灾救济蒙藏民众
  蒙藏地区发生灾荒,也由蒙藏委员会负责向关系部门报告,请予赈济。如1929 年青海蒙古遭受严重灾害,受灾民众,“除蒙古二十九旗及西宁所属各县之汉回番撒土灾民1 170 272 名不计外,海北则尚有与蒙旗杂居之刚咱族义汪什代克等八大番族,皎源稍东则有果洛等番族,海南则有玉树土向二十五族,其被灾人数计964 106 名,较蒙古廿九旗被灾人数546 552 名实有过之,而无不及。”受灾总人口超过200 万,蒙藏委员会函请赈灾委员会: “青海省政府电灾民人数太多,一万元不敷发放,请筹增巨款。” 1930 年,杀虎口台站管理局局长苏鲁岱报称,鄂尔多斯各站站丁及其眷属约五六百户被灾,绥省县旗拨款赈济时,以台站既不隶属于各县,又不隶属于各旗,直辖于杀虎口台站管理局管辖为由,拒绝赈济。苏鲁岱呈请蒙藏委员会求赈济。蒙藏委员会函请赈灾委员“酌量拨款赈济”,后赈灾委员答复: 已“函绥远省赈务会査照赈济”。 1930 年,锡埒图库伦旗公署受灾严重,请求蒙藏委员会转达地方政府“豁免升科”。蒙藏委员会咨行热河省政府,请转饬绥东县暂缓进行起课征税。
  蒙藏委员会的一个职责是负责保送蒙藏学生。当然,上文用列举方式对蒙藏委员会一般职责进行的勾勒,对于其在国民政府初期的全部工作内容而言并不完整,比如负责接待班禅、联络达赖和西藏地方、参与处理西康事务等等,以及一些突发、更为重大的事件和工作,这些本文无法一一胪列( 当根据具体事件专文论述) 。但是,通过本文所反映这些蒙藏委员会的日常性工作,可以大致了解其工作性质和状态,充实对其认识。