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“法不下乡”的困惑及措施

  学界对中国乡村法治建设的关注热情已持续了数十载而有余,早在2002 年,苏力先生就曾发表过有关”送法下乡”的相关文献,在《送法下乡——中国基层司法制度研究》一书中,苏力曾一针见血的指出:”今天的司法下乡是为了保证或促使国家权力,包括法律的力量,向农村有效渗透和控制”。①然而,将近十余年时间已过去,中国乡村法治建设的成效如何?十余年的时间又给中国基层民众的法治观念带来了何种变化?”送法下乡”的目的是否已经获得实现?假若仍存在”法不下乡”的局面,这种局面又将如何得到有效破解?以上这些问题都值得学界加以探讨和分析,这正是因为中国基层社会的法治建设决定着整个国家法治建设的命运及其未来走向,而作为基层社会的典型代表,中国广大乡村地区的法治建设也就是从这个维度进入我们的视野,引起我们的关注。

  一、乡村法治建设的成就及现状

就本质上而言,”国家法”向乡村的渗透乃是配合国家权力基层化的重要组成环节。因此,要考察乡村法治的现状就必须首先厘清国家权力基层化这个重要命题。需要注意的是,笔者在此使用了法人类学视野中的”国家法”一词,用来特指经国家的立法活动制定或认可而产生的法律,它与”民间法”或”习惯法”相对应,具有自己独特的内涵与外延。所谓的”国家法”,确切而言,应该称之为”国家立法”,是指由国家立法机关制定或认可的,具有国家强制性的法律规范的统称。与”民间法”相比,它具有正式性、成文性、国家强制性等基本特征。”国家法”的制定与实施关切到国家权力能否有效抵达民族国家行政领域范畴之内,因此,”国家法”的实施过程已经超越了单纯的法律范畴,而富有了政治性、国家性色彩。

(一)乡村法治建设的”国家性”意义与逻辑起点

  作为一个马克斯·韦伯笔下的”理想型概念”,”乡土社会”一词用来特指中国的广大基层社会。在此,我们可以借用此词来分析和论证中国乡村地区的权力变迁过程。在传统中国的乡土社会中,人口是趋于固定的,”生于斯,死于斯”是广大乡民们的真实生活写照,流动人口的减少产生的是稳定而密切的邻里关系。在这样的社会里,秩序的维持和运转主要依靠的乃是受村民们普遍认可的习惯或者习惯法、村中权威人士的威严、家族的影响力等传统路径,”国家法”并不构成最主要环节。由此可见,就整体特征而言,传统中国中的”乡土社会”是具有某种程度的自治性的。变化初始于民国”保甲”制度的实行,推行”保甲”制度的目的乃是要强化国家对乡土社会的管理和调动能力,便于国家行政权力到达处于传播链末端的基层社会,这也就初步打破了乡土社会的既有结构和格局。而后随着1949 年新中国的建立,大规模的行政权力基层化运动得以开展,从50 年代的土地运动,到60 年代的人民公社化运动,80 年代的家庭联产承包责任制的推行,都是对于实现国家权力基层化目的的有效探索。但是,制度的推行仍需要有法律的保障作为其重要配套环节,一旦制度失去了法律的保障,制度自身就面临着”合法性”危机,也就是从这个路径出发,国家和学界开始关注乡土社会中的法治构建问题。中国广大乡村地区的法治化进程不但涉及到乡村秩序的稳定与安宁,更为重要的是,它是国家行政权力基层化的现实需求,同样关系到国家的安定和发展。在这个层面上而言,乡村法治建设已经超越了原有的”地方性”范畴,而具有了”地方性”与”国家性”双重属性,这也正是我们积极探索乡村法治建设路径的逻辑起点和重要原因。

  (二)中国乡村法治建设的历程及其主要路径

  笔者注意到,学界对中国乡村法治建设进程的表述普遍追溯到新中国1949 年成立伊始。但实际上,1949 年新中国成立之后,法治建设的重点仍主要停留在完善社会主义立法与清理原有立法阶段,大规模的农村法治建设工作尚未完全开展。直到随着80 年代改革开放的进行,法治的理念和精神才得以根本性确立,全国性的法治建设工作也得以系统开展。就立法层面而言,先后通过了一系列法律和行政法规,这其中包含了两大类,一类是国家的普通立法,另一类则是涉及到农村问题的专门性立法。前者主要包括1979 年《中华人民共和国刑法》的颁布、1984 年对《中华人民共和国宪法》的修改、1986 年《中华人民共和国民法通则》的施行,宪法的修订为社会主义农村法治建设确立了基本目标和根本方向,民事和刑事两项基本法的实施则为乡村法治建设的进行奠定了理论基础。在此后的数十载历程中,专门性的农村立法也得以大规模开展和有效进行。《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》等涉及农村问题的专门性立法陆续出台则标志着中国乡村法治建设达到了前所未有的规模和程度。在这其中,我们尤其需要关注的是1987 年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》,这部法律确立了村民委员会的合法性地位,将其性质阐述为群众性自治组织,是村民进行自我管理、自我约束、自我监督的主要途径与手段,其职能范畴涵盖了乡村公共事务管理、调解民众矛盾与纠纷、维护乡村社会秩序等多个领域。实际上,村民委员会制度的确立和运转乃是国家正式制度在广大乡村地区的拓展和延伸,虽然其具有多项职能,但维护乡村地区的法律秩序、确保”国家法”在基层社会的运行畅通始终是其核心任务之一。村民委员会制度的推行,为广大乡村地区的法治建设确立了有效中介和缓冲机制,从而有助于”国家法”在基层社会的落实,其对于乡村法治化进程起着不可低估的作用。

  就路径选择而言,在这一时期,其主要通过的是国家和政府的立法推动来建构广大乡村地区的法律秩序与社会秩序,乡村法治建设的主要驱动力来自于”国家立法”和上级政府,这一点是毫无疑问的。因此,就传播路径而言,我们在乡土社会所进行的法治建设是”自上而下”的,当然,这一路径模式是出自于对中国广大乡村地区实际情况的考量。在中国传统的乡土社会中,并不存在现代意义上的法治,”礼法之治”乃是顺应天理、顾及人情的治理模式,即便是在新中国成立后的数十余载时光中,”礼法”在乡土社会中仍被普遍接受和有效利用。①因此,想要在此种背景下实现乡土社会的”法治现代化”,就必须采取一种强力推动机制,而此种机制只能是自上而下的。正是这种自上而下的建构模式,才能确保”国家法”具有充分的威严性和强制性,唯有如此,才能打破既有的乡村治理模式,为”国家法”向基层社会的渗透创造有利条件。这种自上而下的法治建构模式固然有利于”国家法”的推行,但问题在于,它是否真正有利于”国家法”在乡土社会中的实施和内化?要知道,有效推行并不能代表有效落实,法律的生命乃在于实践,若”国家法”在广大乡村地区失去了实践意义,在”国家法”的表面掩饰下,乡民们仍旧使用传统的礼法机制和自生规范,那么乡村法治构建的核心目的仍旧没有达到。因此,即便是在乡村法治建设取得一定成果的今天,我们仍有必要对现有法治建设的路径模式进行反思和思考,以期后用。

  二、中国乡村法治建设的困惑及其问题

  如上文所述,自中国改革开放政策实施以来,伴随着”国家法”的逐渐完善与日益深入,广大乡村地区的法治建设也取得了阶段性成果。这些成果表现为法治核心目标的明确与立法体系的自身完善两大方面。就乡村法治的地位问题而言,初步明确了乡村法治建设工作应该作为社会主义新农村建设的重要组成部分,从而确立了乡村法治建设的基础性地位及其在新农村建设中所扮演的主要角色,这也就为日后乡村法治建设工作的开展定下了较为清晰的基调。在立法层面上,上至国家基本法律的出台,下至地方行政法规的配套,都试图对改革开放之后新涌现出的社会关系及其社会领域进行全方位的立法覆盖,当然,广大农村地区也成为立法调控的重点领域。实际上,在改革开放之后30 余载的时光中,立法一直处于自我完善时期。直至今日,社会主义新农村建设所依赖的法律体系才得以初步确立。但是,问题永远伴随着成就而产生,数十载的乡村法治建设实践,带给我们的不只是成绩,而更有其深深的困惑。就整体而言,虽然”国家法”试图打破乡村固有的社会规范秩序,但这些社会规范在短时间内仍具有充足的市场。笔者姑且将这些乡村固有的规范体系称之为”民间法”,与现代”国家法”所具有的国家强制性不同,它们包含了习惯法、礼法道德、宗族信仰等子系统,属于典型的”地方性知识”。在传统的乡土社会中,秩序的构建和维护则主要依赖于对这些”地方性知识”的有效应用。在法治现代化进程中,一方面,需要我们将”国家法”送达基层社会,另一方面,仍有必要对这些”地方性知识”加以合理吸收和有效应用。但遗憾的是,伴随着国家的现代化进程,”国家法”以其强制性姿态大踏步的迈入广大乡村地区,但未能协调与固有”民间法”之间的关系。由此导致的局面是:”民间法”被完全否定与排斥,”国家法”却无法完全深入乡民的日常生活和思想观念中。我们将这种局面表述为”法不下乡”。”法不下乡”的困境具体体现在以下几个方面:

  (一)国家法治资源与乡村法治资源的冲突

  我们现代所使用的”法律”一词,其发源于欧陆。在欧陆构建现代民族国家的进程中,法律发挥了不可替代的作用。我国自民国时期起,开始借鉴国外法治经验,引入现代意义上的”法律”理念,中央政府也由此开始进行系统性的国家立法活动。新中国成立之后,对国家的法治建设工作也尤为重视,之后伴随着改革开放的步伐,法治构建工作也进入了前所未有的阶段。由此可见,我们在建构现代法治国家的过程中,所运用的法治资源主要是”外来之法”,即”国家法”,正如上文所述,”国家法”产生的途径主要是国家立法机关的立法活动,具体到我国而言,则主要体现为全国人民代表大会及其常委会的相关立法活动,当然,包括行政法规和地方性法规在内的授权立法也可归为”国家法”范畴。作为国家法治资源,”国家法”具有严格性、程序性、国家强制性等突出特点,正是这些特点的存在,才使得”国家法”具有了法律逻辑上的正当性,从而成为国家法治进程中的主导性资源。而就中国的传统乡土社会而言,纠纷的解决和秩序的维护所依靠的乃是本土的法治资源,即”民间法”,作为一种地方性知识,”民间法”是一套为广大乡民所熟知和认可的社会规范体系,它发端于乡村,且长期适用于乡村,它的传播途径主要依靠祖辈的口口相传,具有灵活性、实用性、地方性等特点,因此,即便是在现代”国家法”的冲击之下,它在乡村地区仍具有较强的生命力。①伴随着”国家法”进入步伐的加快,这种”国家法”与”民间法”的冲突与对抗也频繁出现。对于广大乡民来说,到底是采用”国家法”来化解纠纷,还是沿用世代相传的”民间法”来调解矛盾,成为困扰他们的一道新的难题。

  (二)新型法理秩序与传统民间秩序的矛盾

  现代”国家法”所追求的是实现法律自身的价值,包括了正义、公平、尊严等基本理念。因此在”国家法”所塑造的法律秩序中,首要强调的是”法治”精神,即法律必须被严格遵守,任何违反法律的活动都必须被依法追究,我们将这种秩序称之为”法理型秩序”。但对于中国传统的乡土社会来说,法固然具有威严性,但法更要富有”人情味”,法的最高境界乃是实现天理、国法、人情的统一,三者缺一不可,唯有如此,才可称之为”良法之治”。天理、国法、人情构成了传统中国的自发民间秩序。当现代”国家法”大规模进入广大乡村地区之后,势必要建立与”国家法”相配套的新型法理秩序,而乡村所具有的传统民间秩序也会就此而得到冲击。但是,任何秩序的营造都不可能是短时间之内所能完成的,当既有的民间秩序遭到对抗,而新型法理秩序又无法在短时间内完全确立之时,这种博弈和矛盾在广大乡村地区就表现的更为明显。”秋菊打官司”一案就将这种冲突演绎的淋漓尽致,秋菊在追求法律的尊严之时,却又无法摆脱出传统的人情社会,当村长被警车拉走之时,留给秋菊的唯有深深的困惑。新型法理秩序与固有民间秩序之间的矛盾,成为了”法不下乡”局面的又一重要环节。

  (三)现代法治观念与乡民礼法观念的摩擦

  法律的生命不仅仅在于实践和落实,而更需深入至人的内心之中,从而营造出现代意义上的”法治文化”。唯有法律成为人们的内心信仰,才有可能建构出优质的”法治文化”,这一点已成为学界的共识。因此,当”国家法”以其强硬姿态进入传统的乡土社会时,它所追求的不仅仅只是”国家法”演变为乡土社会中的主导性规范,而更需在这片古老的土地上建构起具有现代性的”法治文化”。但是”法治文化”的建构绝非易事,就传统的中国乡土社会而言,对现代法治观念的接受力是极为有限的,更谈不上主动认可和营造现代”法治文化”。在这片古老的土地上,世代流传的乃是”礼法文化”,即传统社会中的”礼法之治”。作为儒家思想的重要组成部分,”礼法合治,德主刑辅”的治理模式在中国已延续了两千多年,它强调的乃是综合运用法、礼、德等多种手段进行综合性社会治理。经过在古老中国的世代相传,这种治理模式已深入至人们内心,因此具有了内心合理性和较高的认可度。即便是在新中国成立之后,当”礼法”制度已被彻底摒弃之后,这种礼法观念却仍残存于人们内心之中,在相对偏僻和落后的乡村地区,更为如此。因此,当”送法下乡”的步伐不断加大之时,”国家法”所带来的现代法治观念深刻冲击着乡民们传统的礼法观念,也为两者在乡村地区的摩擦和冲突埋下了伏笔。

  三、中国乡村法治进程的路径设计及具体措施

  耗时数十载的乡村法治建设历程,除了所取得的成就之外,留给我们更多的是思考与探索。固然”法不下乡”的局面仍不同程度的存在于我国广大乡村地区,但”送法下乡”的价值和意义却不能因此而遭到彻底否定。从宏观层面上而言,乡村法治秩序的构建自然是社会主义新农村建设中的应有之义。从微观层面上考察,乡民们的日常生活也迫切需要现代化的法律来予以规范和调整,这实为大势所趋。因此,”送法下乡”对当前中国乡村法治的建设工作而言,仍具有不证自明的重要意义。在以往的学术探讨中,学界多将”法不下乡”的责任归结于立法的不完善性,认为正是立法的缺失严重阻碍了乡村法治的发展。但笔者一再强调,这不是问题的核心,正如笔者在前文所言,实际上,就目前而言,社会主义初级阶段的法律体系已经初步建立,基本法律和涉农法律也较为完善,这些立法和法律对于调整当前乡村居民的社会关系而言,基本上也已足够。问题的实质乃在于,法律的生命在于实践,法律的灵魂在于信仰,”国家法”只有不断在乡村地区得以反复适用,不断深入乡民的内在心灵体系中,才能成为一种真正意义上的”法律信仰”。而恰恰正是由于实践的弱化和信仰的缺失,才导致了”法不下乡”的困境。西方百年法治经验早已表明,法治想要建立和稳固,则必须内化为民众的一种信仰。从这个角度而言,我国乡村法治建设的任务可谓任重而道远。

  (一)中国乡村法治进程的路径设计

  作为典型的”后发型法治国家”,中国法治化进程的动力和源泉主要来自于上层的推动,即官方和政府的宣传与号召,因此,我们近十余年的乡村法治建设工作所采用的乃是”自上而下”的单一模式。”国家法”通过具有官方或半官方色彩的”送法下乡”途径而到达乡村地区,任何与”国家法”相违背的民间法与民间习惯从此丧失了合法性地位。这种”自上而下”的法治建构模式适应了我国当时的国情,一定程度上促进了我国全国性法治工作的开展。但是具体到乡村地区,这种模式是否仍具有普适性呢?笔者认为,答案是否定的。作为受传统礼法制度影响最深的地区,乡民之间自有一套约定俗成的纠纷解决机制和价值理念,它们构成了所谓的法治的”本土资源”。现代法治秩序的构建必须从这些”本土资源”中汲取有效营养,方能实现”国家法”与”民间法”之间的良性互动。①因此,就现代乡村法治建设工作的路径而言,一方面需要官方由上而下的推动”国家法”在广大乡村的落实,另一方面,官方的立法活动也需要从乡村社会的本土法治资源中汲取养分,这是一种”自下而上”的立法反馈模式。只有实现”自上而下”模式和”自下而上”模式的统筹使用,才能实现乡村法治秩序的建构,才有利于达成”送治下乡”目标的实现。

  (二)”自上而下”模式中的突破——发挥村民委员会对”国家法”的宣传和教育职能

  笔者注意到,宪法上将村民委员会定性为基层群众性自治组织,它与城市中的居民委员会一道构成了我国基本的社会自治组织系统,这两大自治组织在社会管理、公民教育等领域长期发挥着重要作用。实际上,学界也早已认识到村民委员会并非简单的基层自治组织,在实践层面而言,它在某种程度上充当着乡民心目中的权力机关,因而具有了”半官方性”色彩。正是由于村委会所具有的双重性质,使其在”送法下乡”活动中可以扮演重要角色。一方面,作为乡民直接选举出的自治组织,它与乡民之间具有天然的亲密性,易搭建起”国家法”与乡民之间沟通的桥梁;另一方面,作为国家权力在基层乡村的扩展和延伸,它具有的”半官方性”色彩又有助于使其获得官方的信赖、理解官方的政策和意图。总而言之,若能在”送法下乡”过程中对村民委员会的特点和作用加以合理利用,必将优化传统的”送法下乡”模式,使得”法不下乡”的形势获得有效缓解。具体而言:

  1. 积极发挥村民委员会的教育与沟通职能,进一步宣传和普及”国家法”

实际上,近些年来,在我国乡村地区开展的普法教育之规模不可谓不宏大,但却难言成效。就以往的乡村普法教育工作而言,多由上级政府机关或法检部门来充当教育的主体,然而由于这些主体业务繁多、职能分散,由此导致的结果即是这些普法教育活动多流于”形式化”。从受体角度而言,乡民们对这种完全由官方主导的普法教育工作的接收与理解能力也实为有限,生活环境与社会关系的差异造就了彼此迥异的思维模式。当这两种截然不同的思维方法碰撞之时,也就难以产生出法治的火花。笔者认为,实则可以将”国家法”的普及与传播职能转移到村民委员会之上,即由村民委员会来主导乡村的普法教育工作。它能将冰冷而陌生的法律语言转化为乡民们所熟悉的地方话语体系,能将法治的精神与实质以最淳朴的方式传播给乡民。这有利于提高普法的效果,有利于改善”国家法”在乡村地区的传播与落实情况。

2. 积极拓展村民委员会的”中间人”角色,以便解决和平息乡民纠纷

就”国家法”的实践层面而言,村民委员会实则可以充当起”调解人”的角色,利用其权威性、亲民性等特点,化解乡民纠纷、解决乡民矛盾,在不违背”国家法”基本精神的前提下,将其纠纷解决机制予以最大程度的优化。与”国家法”相匹配的纠纷解决机制,多为”审判制”,即通过法院的审判来解决乡民之间的冲突。但考虑到乡村社会的脉络结构与整体特点,实则可以将调解作为主要的纠纷解决模式。当然,调解的运用要符合”国家法”的基本精神,即原则上重大的刑事案件不适用调解机制。但对于中国广大的乡土社会而言,调解仍可以作为民事案件和部分轻微刑事案件的主导性纠纷解决机制。利用村民委员会来充当调解机构,既有利于”国家法”在乡村地区的落实与推行,又不会破坏乡村既有的人际关系网络,便于乡民的认同和接受。从而改善和优化现有的”法不下乡”的形势和局面。

(三)”自下而上”模式中的创新——”国家法”体系对”民间法”秩序的合理借鉴与有效运用

实际上,在中国当代法治建设进程中,如何将本土法治资源纳入其中,一直是学界所重点关注的命题。这其中,由习惯、习惯法、礼法道德等社会规范系统所构成的民间法秩序便是乡土中国所最富有代表性的本土法治资源之一。笔者认为,即便是在”国家法”所主导的现代法治进程中,仍有必要对民间法在当代语境下的社会功能进行剖析。剖析的目的乃在于实现”国家法”对”民间法”中合理内容的采纳与借鉴,从而促成”国家法”的优化,达成”国家法”与民间法秩序之间的良性互动局面,使其共同为构建现代乡村法律秩序而服务。

  1. 在国家立法活动中,实现”国家法”对”民间法”的良性吸收与合理借鉴

  发端于中国本土基层社会之中的民间法体系在中国乡村长期的历史演变进程之中扮演了重要角色。它切实满足了乡民们对秩序的追求与向往,因此,即便是在依照”国家法”系统所建构的现代法治国家中,它仍有着积极和深远的意义,这值得我们对其进行借鉴和利用。当然,不可否认,民间法体系中尚有部分内容与理念与现代法治秩序的要求相背离,对此,我们应该对其抱有理性态度,既不是彻底否定,也不是完全肯定。在”送法下乡”进程中,一方面,”国家法”需要对与之冲突的”民间法”内容明确态度,予以坚决的否定,决不能以”国家法”的弱化来实现两者的互动与沟通,这有损于”国家法”的尊严和现代法治精神。但与此同时,对于存在于民间法体系中的部分合理内容,”国家法”又有必要对其予以借鉴和利用,而借鉴的主要途径就是通过国家立法活动来授予其法的符号、给予其法的尊严,从而将部分”民间法”内容转化为”国家法”,这有利于拓展”国家法”的法律渊源、扩充”国家法”的覆盖范围,从而在乡村法治建设中实现”国家法”与本土法治资源的良性共处。

  2. 在”送法下乡”进程中,重视村规民约的积极作用,加强对村规民约的宏观引导

  与其他民间法规范内容的不成文性相比,村规民约一方面体现了民间法的基本特点与核心精神,另一方面却又以文字方式来获得表达,拥有了”成文性”色彩。并且,作为乡村民间法体系中的重要组成部分,村规民约在乡村地区具有了相当程度的覆盖性。笔者观察到,大到初具规模的村镇、小到几十户人家的自然村落,几乎都拥有属于彼此的村规民约。村规民约的形成虽然大多与长期留存于当地的民间法文化有关,但鉴于其具有成文性,”国家法”仍可实现对其宏观引导。具体而言,一方面,对于”国家法”中的主要精神和实质内容,可以通过村规民约来进行转化,便于这些规定在乡村地区得到传播和接受。另一方面,对于部分村规民约中的不合理内容,”国家法”也要对其进行干预和阻隔,为”国家法”在乡村地区的运行铺垫良好法治环境。

  在”送法下乡”的进程中,唯有积极发挥村民委员会等自治性社会组织的重要职能与功效,拓展”国家法”对”民间法”的吸收与转化能力,方有利于破解”法不下乡”的严峻局面,方为加快我国乡村地区的法治化进程的可行路径。