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公共管理

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探讨我国公共管理的当然主体

  我国公共管理理论发端于行政管理或公共行政理论, 后者主要研究对象是国家行政组织(政府)对国家事务、社会事务和自身事务的管理活动及其规律。随着公共管理理论在我国的兴起, 对于公共管理主体范式的研究也在深入。与公共行政相比,公共管理的主体范围要大得多, 学界一般认为公共管理的主体不仅限于政府, 而且还包括各种非政府、非营利性的民间组织、公共组织, 亦即现在人们通常所说的第三部门。
  这固然不错, 但很少有人把我国的执政党视为是公共管理的主体, 或者回避了对执政党这一主体的研究。笔者认为, 深入研究公共管理的主体范式, 必须正确认识执政党——中国共产党这一特殊的公共管理主体。
  一、执政党执政行为的公共性
  公共管理“是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益, 运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。”判断行为主体是否是公共管理主体的标准是该主体行为的公共性, “公共性是公共管理的本质属性之一。”从事公共事务管理的行为主体就是公共管理主体。作为执政党的中国共产党的执政行为就具有鲜明的公共性
  1.执政宗旨的公共性
  中国共产党代表最广大人民群众的利益, 这是党的执政之基。党纲开宗明义地指出:“中国共产党是中国工人阶级的先锋队, 是中国各族人民利益的忠实代表, 是中国社会主义事业的领导核心。” 共产党有着鲜明的阶级性, 但共产党作为工人阶级的政党, 是代表最广大人民群众的利益的, 是为全体人民的公共利益服务的。正如江泽民在建党80 周年的讲话中指出:“我们党要始终代表中国最广大人民的根本利益, 就是党的理论、路线、纲领、方针、政策和各项工作, 必须坚持把人民的根本利益作为出发点和归宿, 充分发挥人民群众的积极性主动性创造性, 在社会不断发展进步的基础上, 使人民群众不断获得切实的经济、政治、文化利益。” 这些都说明党的执政宗旨具有典型的公共性。
  2.执政方式的公共性
  首先, 执政党执政方式的首要任务是组织政府。外国政党组织政府的方式是:“政党大选获利的回报就是政府的职位和权力, 借此它可以将政府的政策转到自己的轨道上来。”我国的执政党不是通过大选得到执政地位, 而是通过长期革命取得政权后组织了自己的政府, 并且通过党管干部的方式,领导政府的活动。组织政府活动具有公共性, 这与私人领域的活动截然不同。
  二、确立执政党公共管理主体地位的意义
  确立执政党公共管理主体地位, 对于公共管理具有深刻的理论意义和重大的现实意义。其理论意义主要表现在:
  1 .有利于完善公共管理的主体范式。行政管理理论往往避开了执政党的管理问题, 很少有行政学理论涉及执政党(共产党)在行政管理中的作用,似乎研究政党对于行政事务的作用就是党政不分。另外, 公共行政的研究对象本身就是作为行政机关的“行政” 行为, 似乎也有理由不研究执政党问题。但是, 在公共管理的主体范式研究中, 我们就不能再回避这个问题了。
  2 .有利于建立公共管理的生态理论。“21 世纪公共部门面临的环境越来越具有复杂性、动荡性和多元性的特征。由于影响公共部门运作的最大因素涉及公共部门与外界问题, 而非仅仅是内部管理问题, 因此, 战略管理日益受到公共部门的重视。”传统的公共行政学注重内部取向, 关注行政过程和日常管理, 文职官员被假定为仅仅是执行政治家所制定的政策、法律, 他不必去考虑组织与外部的关系, 也就是不考虑外部生态、长远目标以及如何实现资源的优化等问题。随着公共管理理论的兴起, 公共管理的主体范式逐步确立, 执政党、立法机关、司法机关、行政机关以及非政府公共组织都成了公共管理的主体, 提供公共产品的组织越来越多, “任何公共部门都再也不能像过去那样对自身的生存、发展和未来高枕无忧了。考虑组织所面临的环境(优势、劣势、机遇和威胁), 考虑组织的长远发展和未来, 提高自身竞争力成为公共部门管理者最基本的管理任务及内容。”
  三、相关问题辨析
  1.执政党主体地位与党政分开
  长期以来, 我们一直在讲要实行党政分开, 但是我们在公共行政的研究中却尽量回避以党代政问题, 好像回避了就是党政分开了。确立执政党公共管理主体地位, 也就是将执政党主体问题纳入公共管理研究, 执政党问题不仅是党建学科研究的问题,公共管理或公共行政都应当把执政党当做一个重要的政治问题来研究。
  2 .执政党主体地位与宪政
  法制政治中最本质的东西是国家政权机构, 在我国,国家政权是由共产党领导的, 因而党和国家机构共同构成了政治体系的核心。执政党提供了最核心的公共产品——宪政法制。建立法治社会和依法治国的基本前提是完善国家的法制。具备了宪政法制,国家的改革、公共管理制度的完善就拥有了基础。党领导人民制订宪法, 党就必须在宪法所允许的范围内活动。宪政法制体系的确立, 对于党的建设以及党如何进行公共管理提供公共产品起着制约作用,是对党的领导制度变迁的前提。党的组织部门拥有管干部的权力, 就相当于拥有了对社会最为重要的人力资源的配置的权力, 几十年来组织部门长期拥有这种权力已经形成了特定的利益关系,要对党管干部原则进行改革, 实现党政分开, 这就涉及到利益的再分配。
  因此, 即使中央一再提出党政分开, 但是改革的步子总迈不大, 其原因就是党内有些人的利益关系使其执政行为在某些方面异化为自利行为, 从而偏离了行为的公共性。