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公共管理

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探索公共政策的“公共性”

  自从人类开始了治理活动就产生了政策或者类似于政策的规范,不过,不是所有的政策都能被称之为“公共政策”,换句话说,政策并非一直以来都具有公共性的。具有公共性的公共政策是一个历史的概念,是在工业化进程中出现公共与私人的分立之后,进而有了公共性和公共利益的指称,在此基础上政策才能使用公共性这一定语。公共政策这一称谓表明,政策是具有公共性的,也就是要实现“公共的”利益的。
  在工业社会中,只有朝向公共利益的政策才是具有合法性的,公共性是政策的根本性质, 它决定了政策存在和发展的目标与取向。现实中公共政策的公共性是通过代表性、合理性体现出来的,具体而言,公共政策是通过代议制民主的路径以及科学的路径来实现公共性的。但是,在一个中心—边缘的社会结构中,代议制的运作却将公共政策演变成了精英进行社会治理的工具,公共性被程序完整和工具理性的内容所充斥代替, 由此产生的公共政策只能实现形式上的公共性, 实质公共性却丧失了。
  在20 世纪60、70 年代之后,伴随着民主化浪潮,多元化的行动者逐步活跃于政策过程中并对政策过程同等地施加影响,实质性的公共利益受到关注,这将带来公共性的强势回归,实质意义上的“公共政策”将会出现。
  一、“公共政策”的产生
  在从农业社会向工业社会转变的过程中,特权与等级身份逐步消失,最终社会的身份等级结构瓦解, 法律取代主权者成为最高权威。在此之后,君主与臣民被统一到公民这一平等身份中,确立起一个消除了特权而赋予个体以平等法律地位的社会。等级社会中一切利益都是附着在以统治者为中心的等级结构中,最终可归结为以统治者为中心的共同利益, 因而农业社会中并没有出现“公共”与“私人”的分化,也就不存在“公共利益”;同样,等级社会中也是不存在公共政策的,虽然统治者也会制定出政策或者法律来对社会或者群体进行规范,但是此时的政策都是作为统治者进行权力支配的工具, 可以将其看做是一种特殊的权力行使方式。只有当等级身份和特权被消除之后,才会产生公共利益与私人利益的区分,“公共性”才会出现。
  私人利益由个体在市场活动中通过逐利行为来实现,而公共利益则需要通过具有普适性的制度来体现出来,其中,政策就是这样一种体现公共利益并实现公共利益的载体。政策被创制出来就是为了实现公共利益, 唯有体现公共利益方能使得政策具有合法性,因此,公共性是公共政策的根本性质,公共性的追求成为现代社会中政策发展的永恒目标。
  二、形式上的“公共”政策
  根据哈贝马斯的研究,“公共”一词是从17 世纪中叶开始使用, 而且这一词最早经常被用来描绘“公众”,因而与公众的批判能力相关,也就是说与公共舆论相关。“阿德隆把在公共场所围绕着一位演说家或表演家而形成的公众和从事阅读的公众区别了开来;但无论是哪种公众,都是在‘进行批判’。公众范围内的公断,则具有‘公共性’。”这也就是说, 只有公众参与到政策过程中且真实表达了公众的利益才能使得政策具有公共性, 这是公共性最初的含义。
  “本来意义上的公共性是一种民主原则,这倒不是因为有了公共性,每个人一般都能有平等的机会表达其个人倾向、愿望和信念——即意见; 只有当这些个人意见通过公众批判而变成公众舆论时,公共性才能实现。”公共性本来就是与民主相关的一个概念, 民主首先是人民主权, 即当人民掌握着主权并在政策中发挥影响时,才能有公共性。但是,正如熊彼特所看到的,在现代社会将民主现实化为代议制时, 就出现了由民主的价值取向转向民主的程序取向了, 民主的概念越来越表现出“程序与价值分离”的特征。
  代议制强调了可操作的程序民主, 致力于通过公正的程序来体现公共性, 而民主的实质问题被搁置了。三、公共政策公共性的回归当公共政策是在不平等的社会结构中由精英制造出来时, 无论其中所采用的程序和步骤多么的完美,也不管所用的方法是多么的科学,所产生的公共政策都无法改变其作为精英进行社会治理的工具的本质。
  由于公共政策体现出无差别的规范和管理,因此可以将其描述为社会管理的工具,工业社会就是通过政策和法律来实现一个管理型的社会。这也就是张康之教授所看到的,在一个管理型社会中,“在公共领域所使用的手段和方式之中,法律、政策以及政府的外向行政行为则是一些基本的工具;在法律、政策以及行政行为所构成的工具体系中,法律具有最高性,政策其实是法律的临时性形态,而行政行为也需要依法展开,也就是说,整个工具体系所应贯穿的是‘法的精神’。当我们把这幅构图铺展开来,视线自然而然地被聚焦到了法律以及‘法的精神’之上了,对于公共领域以及它作用于私人领域的活动来说, 法律只不过是工具。
  ”当政策是作为一种工具存在时,只需展现工具理性,而不再需要关注政策本身所应体现的价值了, 工具理性成为了政策合理性与否的首要标准。工具理性要实现的是科学和效率,形式上的统一和公正是其核心内容,政策所要实现的就是这种片面的理性追求,并用片面的理性来制造出形式上的公共性。
  不过,我们必须承认,形式上的公共性只是公共性的一种假象,实际上,形式上的完善只是为了更好地掩盖实质上公共性的丧失这一事实,形式上的公共性可以赋予政策以合理性,但据此完成的政策过程却更易偏离公共利益,并带来合法性的危机。公共政策的公共性不是要放弃对科学的追求,科学本身没有错,只是对科学的迷信带来了公共性的丧失。
  自然赋予人类多样化的感知方式,理性与直觉都是其中之一,但是理性并非就一定能再现真实。理性对客体进行组合、解构分析,并按照理性自身的范畴及概念对客体重新界定。但此时对理性所界定的外部客体已不再是原初通过直觉而组合起来的形式,而是一个客体“概念”。实际上,“客观”的政策问题本身就是不存在的,通过理性和科学来揭示出客观真理的方法并不适用于政策过程。政策与社会之间根本不存在严密的界限,政策与社会不可分离,政策与社会是相互建构的。要实现公共利益,就要在社会情境中理解政策,在与社会的互动中执行政策。
  “客观性是通过包容所有不同的社会立场与观点的民主沟通而获得的。”輧輲訛多样性的观点有利于揭示出他们共同生活于其中的世界的真实和客观,观点的沟通与交流也促进了公民们的愿望与意见的转化,将偏私的、狭隘的或者利己主义的理解转化为一种更加全面而客观的理解,因而也是更为科学的制定政策的路径。
  这也就是说, 当精英和大众通过合作行动将公共政策的实质公共性实现之时,也使政策获得了实质意义上的科学性。