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公共管理

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论公共性视角下政府购买社会服务的困境及优化

  一、研究背景与相关文献综述
  政府职能转变和建立服务型政府是中国全面深化改革的重要举措和目标。党的十八届三中全会《决定》提出,推广政府购买公共服务,凡是事务性管理服务,原则上都应引入竞争机制。国务院办公厅《关于政府向社会力量购买公共服务的指导意见》也明确要求到2020 年全国基本建立比较完善的政府购买服务制度。
  近几年的实践中,各地方政府也把购买公共服务作为一种创新社会管理、提升政府服务水平的模式进行了有益的探索,发展出购买岗位、合同外包、直接资助制和项目申请制等多种购买模式。但由于中国政府购买公共服务目前还处于起步探索阶段,也出现购买“内部化”、黑箱化、成本高、监督评估缺位、服务对象不满意等各种问题。既往对国内地方政府购买服务问题成因的研究主要从“公共服务市场失灵”、“非均衡结构”及“制度供给不足”三种视角进行解释。
  “公共服务市场失灵”指政府购买服务的目的是为了解决市场失灵的问题,但由于其本身也是一个市场行为,因而也不可避免会出现市场失灵的现象。“公共服务市场失灵”主要沿着理性主义、博弈论的范式对政府购买服务进行了研究。李学认为,由于受契约的不完全性和交易费用的影响,市场化公共服务改革思潮所倡导的市场理性并不必然在现实中得到实现。在中国地方政府公共服务具体的实施过程中,非但没有起到预期的效果,反而诱发了大量的腐败问题。因此必须重视公共服务市场化治理模式的局限性。周俊也认为,由于公共服务本身的特性和供需双方的能力限制,其优越性的体现需以完全市场化等一系列条件的满足为前提,公共服务市场发育不成熟是导致系列风险与问题的根源。
  二、政府购买社会服务的“公共性”要求
  所谓公共性,指的是对于一切政府公共管理活动的内容、工具和手段的内在价值要求。随着公共管理理论与实践的发展,公共性已成为当代公共管理学说的核心概念,公共性亦成为公共行政实践的首要美德。无论是政府公共性科学的和哲学的谱系,还是政府公共性管理的和伦理的谱系,公共性都给予政府管理活动一种强大的约束性和范导性。因此,实现公共性是购买服务体现公平、效率的内涵与要求。
  (一) 购买主体的特殊性要求
  公共性就中国政府购买服务的主体而言,主要由地方各级政府部门组成,但又不限于政府部门,购买主体呈现多样化、部门化的特征。因为承担社会管理与公共服务职能的,还有党委下属的政法、综合治理等部门,有工会、共青团、妇联等群团组织,以及一些承担行政管理职能的事业单位,它们都归属于财政预算管理范畴,并承担大量的具体的社会管理与服务工作,也是政府购买服务的重要主体。但无论政府购买服务的主体是何级部门,购买主体的特殊性都决定了购买的过程及结果要求实现公共性。在现代政治理念中,政府公共性是政府合法性的基础。
  这就说明政府在进行公共管理时,其核心是公共性,也就是要满足社会群体的整体利益。政府所提供的服务不能只顾及一部分群体,或者将社会资源的分配偏向于部分群体,而是要考虑整个社会群体的利益。即便是更加注重某部分特殊或弱势群体,也应是基于社会公共安全与秩序的需要,而非领导人的偏好或利益集团的压力。特别是对于中国政府来说,其核心价值观即是“代表最广大人民的利益,为人民服务”,因此中国各级政府部门作为购买公共服务的主体,在购买公共服务时体现公共性尤为重要。
  (二) 购买服务资金来源于公共财政因而要求公共性
  公共财政的特点决定了购买服务中要取之于民、用之于民,实现财政用途对全民的公共性。虽然目前中国各级政府在购买公共服务时资金来源多样,有财政预算资金、专项业务资金、预算外资金、福彩公益金和由政府支配的社会捐助等,但是资金绝大部分来源于各级财政收入。而在中国财政收入的主要来源即是税收,约占90%,因此公共财政来源于全体纳税人,而非私人财产,因此也应服务于全体纳税人或大多数、或基于全体纳税人安全需求考虑之上,或过程中体现了全体纳税人的意志而服务于少数特殊群体( 社会救助、罪犯矫正等) 。
  三、政府购买社会服务的“公共性”困境与不足
  厦门市HL 区是全国较早开始开展政府购买服务的城区。从2010 年开始该区每年投入一百多万元,向辖区内社会组织如希望社工服务中心、霞辉老年社会服务中心等购买社会服务项目。项目服务对象涉及范围广泛,包括援助“单亲妈妈”家庭社工服务项目、居家养老专业社工服务、关爱残疾人专业社工服务项目、外来员工关爱与支持项目等。从近五年购买服务的实施效果看,得到社区居民的普遍认可,形成了政府购买、高校支持、社区与民办社会组织协同服务社区居民的良好局面,但同时也显现出公共性不足的困境。
  (一) 在购买主体上公共性不足,呈福利化趋势
  从理论角度而言,政府购买服务的主体为“各级行政单位”和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位,以及纳入行政管理且经费由财政负担的群团组织。其中,“各级行政单位”除了政府行政机关外,还包含党的机关、人大机关、政协机关、审判和检察机关以及民主党派机关等。而根据厦门市制订的《关于推进政府购买服务工作的实施意见》,在教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障等基本公共服务领域,厦门市将逐步加大政府购买服务的力度; 非基本公共服务领域,也将更多更好地发挥社会力量的作用,凡适合向社会购买服务的,都将通过合同、委托等方式交给社会力量承担。但在实践运作中,厦门市的政府购买服务仍然局限在少数部门,并没有实现公共性、普遍性的政府主体参与。
  (二) 在购买项目内容上公共性不足,以协商式为主
  购买公共服务的目的在于弥补政府部门所提供的公共服务的不足,满足社会对公共服务的需求。为了达到这一目的,在购买何种公共服务的项目时,应充分考虑公众对公共服务的需求,对社会需求进行科学的调查,以此体现公共服务的公共性。但是政府部门在制定购买公共服务的计划时,许多购买项目依靠主观判断、长官意志而决定,缺乏科学依据,到底需要购买什么项目比较盲目。
  四、政府购买服务的“公共性”优化策略
  作为社会管理创新的一种方式,政府购买服务能否实现公共性,既是政府职能从管理型向服务型的过渡等改革的关键点,也是推进国家治理体系和治理能力现代化、全面深化改革的重要保证。因此,为了更好地增强政府购买中的“公共性”,减少政府购买中的福利化、非竞争性、封闭性及低效性,可以从多个方面进行主体与流程的公共性优化。
  (一) 在购买主体与类型上拓展更大范围
  中国公共服务大致分三个板块,有三个相应服务主体: 一是行政审批等事项服务,由各个政府部门直接负责,基本不委托; 二是教科文卫体范畴的服务,主要通过大量的事业单位组织来提供; 三是介于上述二者之间的福利民生服务事项,这是当前开展得较多的服务内容。在当前各地政府财力有限的现实条件下,政府购买可先重点投入在福利民生领域,但随着改革的深化及购买服务机制的完善,购买主体应进一步拓展,凡是能由社会组织提供服务的,都应由社会及市场提供。
  特别是要利用目前事业单位分类改革的契机,将原来事业单位承担的公共服务逐步以购买的方式实现,在此基础上逐步向其他的政府部门包括党政部门拓展。另外,可借鉴国外政府购买服务的经验,制订出“政府转移职能目录”和“政府购买公共服务目录”,以政策法规的形式明确公共服务边界。要求在目录范围内的公共服务都必须实行政府购买,通过强制性的要求进一步推动购买服务的扩大,最终实现应买尽买。
  (二) 在服务购买方上发展公共服务组织与机构培育和支持
  社会组织的发展,为社会组织承接公共服务创造良好的平台和环境,是完善政府购买公共服务过程的关键环节。购买服务的社会化、市场化需要有真正的社会组织体系,当政府通过各种有形或无形的手高度管控这些组织时,公共服务很难获得应有的效率。为了使公共服务得到有效供给,政府须对社会组织进行松绑,培育社会力量,将公共服务主体由单一的政府部门扩大到营利组织、非营利组织等多元主体,形成竞争性社会组织体系。
  首先,要改革现有的社会组织登记体制,给予公共服务机构和服务组织政策上的支持。简化民间组织成立的行政审批程序,为社会服务机构成立提供良好的环境,促进服务机构数量增加。其次,政府部门应改变当下管控思维大于服务意识的倾向。第三,公共服务机构和服务组织要加强自身建设,加强专业修养,提高服务水平,自我完善,自我发展。最后,鼓励社会各界对服务机构提供支持,如提供财政支持和税收优惠,或鼓励对服务机构进行捐助。