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公共管理

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分析当代公共管理变革与学科专业发展和教材建设

  一
  20 世纪70 年代末期,世界范围内出现了一场在西方肇始,继之波及全世界的政府管理改革运动,即新公共管理运动。至今,在世界范围内阶级矛盾总体走向缓和,传统的阶级统治走向常态的政治管理,并最终落脚于社会管理与公共服务的态势下,各个国家依据自身的历史文化传统和现实的经济社会发展条件,尤其是自身的政治与公共管理体制,以改革政府社会管理和公共服务为基本内容以回应公众需求为总体目标,不断探索,从而使得这一场波及世界的政府管理改革运动步步走向深入,方兴未艾。
  从人类社会对公共事务的认识和处置来看,这一场政府管理改革即新公共管理运动,归根到底就是公共管理模式的变革。所谓公共管理模式,就是在处置公共事务即公共管理过程中,各公共产品提供者的功能定位、参与程度和参与方法基本要素构成及组合方式。公共管理模式本质上是在公共管理过程中存在或可供选择的政府与市场、政府与社会的分工方式。
  在人类已有的公共管理实践中,主要出现过在公共产品的提供中政府为主并有限投入的公共管理保护模式、政府全面负责乃至完全垄断的干预模式,以及前正在形成发展的政府与社会和市场合作的市场模式。
  二
  政府存在的基本要求,就是处置公共事务以满足公众需求,促进社会的存在和发展。政府管理公共事务的方式,是随着历史的发展而发展的。而这一发展的内在逻辑,在于现实对公共事务管理方式提出新的需求和挑战,而现实的改变和理论的研究,迟早会促进思想与观念的转变,进而推动实践中公共事务管理方式的变革,并逐步形成与这一变革相应适应并促进变革走向深入的理论。人类对公共事务专业化的管理,是19 世纪末期开始的,其标志就是基于政治与行政二分、科学管理、马克斯·韦伯的官僚组织理论和英国文官制度而构建的现代科层制政府,同时,随着政府对公共事务的垄断,也形成了相应的公共事务管理理论———公共行政理论。
  由是,随着20 世纪 70 年代末至今的政府管理改革或者说新公共管理运动的展开,基于理论与实践的互动,针对公共管理市场模式的出现和逐步走向成熟,相应的公共事务管理理论业已出现一个新的注重以政府为核心,多元主体合作共治,协力做好公共事务管理的理论。
  三
  对社会科学而言,现实变革推动和进一步发展的需求,决定了一个学科形成后,必然是深入地展开学科理论研究和培养学科专业人才,而且,理论研究同时也是人才培养质量的基础和保证。如何进行理论研究?公共管理是对公共事务的管理,就此而论,公共管理的共通的、是普适的。但任何一个国家的公共管理,无不是在自己历史发展和现实条件,尤其是在自己的政治和公共管理制度下展开的,从而有自己的特点,回应自己国家特定的需求。
  在当代中国,对公共管理理论的探索,我们认为基本目标有二:第一,总结研究当代世界的公共管理变革和理论发展。具体言之,即审视当代世纪范围内,尤其是20 世纪70 年代末期以来政府管理改革先行国家公共管理改革的实践,总结其经验和教训,研究其新公共管理理论之所以产生的动因、理论发展的脉落,如从管理主义、公共选择理论,到新公共管理理论,再到治理理论、新公共服务理论内在的发展逻辑与现实影响因素。
  在把握当代世界范围内公共管理变革的基本趋势,追踪理论发展前沿的基础上,探求公共管理中具有普适性的因素,本着“他山之石,可以攻玉”的原则,促进当代中国公共管理变革及理论的发展。第二,探索有中国特色的,能对中国公共管理实践有解释、说明和预测的公共管理理论。当代中国的公共管理,是对当代中国公共事务进行协调和控制的过程。这一过程是在基于中国文化传统的发展,在当代中国特定的社会经济发展条件下,在有中国特色的社会主义政治制度下,在中国共产党的领导下展开的,是公共管理有中国特色的一种管理模式。
  因此,对当代世界范围内公共管理理论的追踪和研究,归根到底,就是要探索有中国特色的公共管理理论,尤其是要通过这一理论的探索和建构,对改革开放以来我国经济的高速而持续地增长,社会稳定,民主进步,人民群众不断增长的物质和文化需求得到满足,公众生活质量不断提高的这一“中国模式”做出令人信服的解释和说明,为未来的进一步发展基于公共管理做出有价值的参考的预测。四学科理论的研究,是专业人才的培养的先导。
  所谓专业,是社会分工、学科知识和教育结构三位一体的组织形态。其中,社会分工是专业存在的基础,学科知识是专业的内核,教育结构是专业表现形式。三者缺一不可,共同构成高校人才培养的基本单位。专业教育过程,是一个确立人才样式并表述了培养目标,明确知识、能力和素质结构,并落实到课程与教材,而教材是决定人才培养质量的一个基本因素。在我国,1990 年代中期以来,随着公共管理学科的确立和公共管理专业的建立,在全国公共管理学者和教师的努力下,从“八五”到“十二五”,系统地在不同层面展开了公共管理类专业教材的建设,取得了丰硕的成果,回应了公共管理专业人才培养的基本需求。
  随着我国社会主义市场经济体制的基本建立并走向完善,随着改革进入深水区的变革需求,如何在以往教材建设的基础上展开新一轮的教材建设以回应改革发展和人才培养的需求,成为公共管理人才培养中一项新的具有挑战性的任务。高等教育出版社是率先展开这一工作的出版社之一。
  教材的编写实际上是一项十分具有挑战性的任务,因为要求编写者不仅要有相应的理论研究或理论准备,以便准确地把握当前理论的成果与前沿,同时还要用深入浅出,在有限的教材篇幅中将学科理论精华向学习者讲清楚并让学习者认同乃至喜欢。就此而论,尽管当今世界已是一个信息社会,资讯的传递和使用已非传统社会可比,但由于编写者或编著得原有的学科基础,以及各自的地域等条件所限,使得我们对当代公共管理理论的追寻和探索,以及教材的编写和表达,难免前瞻与后顾并存、深刻与肤浅共融。但我们以为,一方面,对在一个诱人的,但实际上又充满艰难、困惑,迷宫般的思想殿堂里的探索者而言,或许同样重要的,不仅仅在于所得,还在于有一种为理想而追求的锲而不舍的探索精神,一种为中国公共管理理论发展和人才培养贡献一得之愚而带来的创造的欢乐。
  另一方面,我们也期待者广大公共管理学者、从事公共管理教学的教师和同学,以及相关学科和专业的教师和同学,提出宝贵的意见和建议,以便我们不断的努力和进步。