立即咨询在线客服

公共管理

您现在的位置: > 论文欣赏 > 公共管理 >

利益集团和立法之互动

从人类历史的发展来看,利益作为个人生存的基本需求之一,在很大程度上影响和决定着个人的行为和社会秩序的建立、完善和再发展,而法律作为几千年来人们对社会治理方式的探索结果,也是在与利益不断相互交织、相互影响、相互渗透中而发展和成熟的。但是,利益是非主动的、不能独立发挥作用的,它对法律的影响必然要通过一定的中间主体来实现,而这一中间主体在绝大多数的时间里都是由形形色色的利益集团来充当的,因此在某种意义上可以说,法与利益的关系就是法与利益集团的关系。
对于正处于转型关键时期的中国而言,改革开放带来的利益分配方式上的根本性变革造成了社会利益结构的失横与混乱,在此过程中出现了一批被赋予合法化外衣的新型集团,他们也同样力图影响立法以增进自己的利益,虽然他们与传统利益集团施加影响的方式和程度上有着诸多不同之处,但在目的上却是完全一致的。他们的影响和作用在一定程度上决定着我国现时的立法,并进而影响着正在进行着的中国法治建设事业。对于利益集团与立法的关系进行分析并以此为基础剖析我国的现实将有着很大的理论和现实意义。

一、 对利益集团的诠释
利益集团的产生和发展是利益对人际关系以及社会秩序产生影响、发挥作用的特性的必然产物。在利益追求过程中,当个人的利益表达遇到困难时,往往希望借助于集团的力量来使自己的利益得到更充分的表达和表现,于是以代表、反映个人利益为己任并寻求法律、政治制度保护的利益集团应运而生。
(一)、对利益集团内涵的界定
从一般意义上来讲,任何一个集团或者团体都有自己独特的利益追求,这是它们存在的基础和意义所在。因此,从这个意义上来讲,任何社会中的任何团体和组织都可以称为“利益集团”。但本文所要论述的利益集团并非一般意义上的、有着一定利益追求的团体,而是经过众多社会学和政治学学者的认真研究并科学界定之后形成的一个较为严谨的学术研究对象。社会学和政治学把“利益集团”作为研究对象始于上个世纪的50代和60年代,开拓者为美国学者。但由利益现象的复杂性所决定的,对利益集团进行定义是一件十分困难的事。《社会科学新辞典》中对“利益集团”解释为:“它的基本含义是说明那些为了自身利益而有目的、有计划地影响政府机构、立法人员或行政管理者的活动,但并不谋求控制政府及有关机构的社会集团。利益集团通过各种手段维护本集团的特定利益,促进本集团利益的发展,他们不仅宣传自己的利益,而且必要是诉诸或威胁司法机构,以便达到维护和扩大本集团利益的目的。”(《布莱克维尔政治学百科全书》中对利益集团有如下阐述:“利益集团是致力于影响国家政策方向的组织,他们自身并不图谋组织政府…利益集团分为‘圈内’集团和‘圈外’集团,‘圈内’集团可以定期与政府磋商,并对政府政府政策的制定和实施发挥积极的作用;‘圈外’集团通常被视为非法,他们为在政治事务中获得立足之处而奋争。”(
从利益集团的以上这些定义中可以看出:(1)、利益集团是一个有一定组织形式的群体。不论规模大小,它都是以群体的形式出现;不论组织的性质是长期性的还是暂时性的,也不论组织体系是严密的还是松散的,它都有一定的组织,不是那种完全的乌合之众。(2)、利益集团都有着鲜明的目的性,那就是对集团整体利益的追求,这是利益集团形成的目的,也是其存在和发展的根本意义所在。(3)、利益集团的核心问题是利益主体实现利益的方式问题,所以利益集团通过各种途径对政治活动、立法活动、行政管理活动等施加影响和压力都是维护和扩大其集团利益的手段和形式,但正是它实现利益的方式使得它区别于一般性的、完全通过自己的经营性活动来获得利润的营利性组织,而且正是这些方式使它能够对政府以及其统治秩序保持经常性的适当压力,因此,它才常常又被称为“压力集团”。(4)、虽然利益集团时常通过影响政府政策、立法以及政府其他活动来实现自己的利益目的,但它本身并不以控制政府、掌握权力为目的,这使得它不似政党那样直接将目标确定在对政治权力的掌握上。虽然从某种意义上讲政党是利益集团的最高组织形式并且在很多社会中它是最大的利益集团代表,但对于已经形成严谨理论体系的政治学学科来说,利益集团与政党是有着严格区分的不同的研究课题。
(二)、现代利益集团产生的条件
从近代各国的发展历程来看,成熟的现代利益集团是在市场经济发展到垄断阶段之后才产生和逐步发展的,这得益于以下几个条件的出现:
首先,市场经济的竞争加剧了社会利益的分化,在利益分化过程中必然引起利益差异的群体之间的矛盾和对立,这样利益性质相同或近似而且处于同一利益水平上的人们在利益动机的驱使下结成一定的利益团体的可能性以及实际数量都在大幅增加,而利益集团数量的增加以及相互竞争的出现必然带来它们自身的进一步成熟,促使他们探求更加有效的活动方式。而在市场经济进入垄断阶段之后,竞争并未消失,反而更加激烈,在社会中的生存更加困难,这更助长利益集团的产生和分化。
其次,在市场经济进入垄断阶段之后,国家与市场之间的关系也发生重大变化。在原来的自由经济主义时代,国家扮演着“守夜人”的角色,但市场经济后期发展造成的市场失灵、供需矛盾突出的现象使得政府不得不出面干预经济活动,国家的政策导向和立法对经济的发展所起的作用越来越突出,随之带来市场主体的活动越来越多地受制于国家政策和政府行为,在这种情况下,影响立法和政府决策以维护和扩大自己利益就成为利益集团的必然选择之一。
再次,资本主义发展到垄断阶段标志着其已经进入成熟时期并进入一个新的阶段,与经济制度相配套的多元化民主政治体制也趋于稳定和成熟。在这种政治体制架构下,各种团体和组织生存和发展的条件和环境比较宽松,对政府行为施加影响的途径也逐渐增多,而利益集团正使利用了这种有利条件才逐步成熟和壮大起来的。
正是在以上各种条件的“催化”下,利益集团的产生和发展成为现代社会经济生活和政治领域中具有着普遍性和有着重要影响力的现象,并成为政治学、社会学、法学及经济学等各学科的重要研究课题。

二、利益集团与立法关系的一般理论
从其本质和目的来看,利益集团以追逐利益为己任,直接参与利益的经营与瓜分,不愿承认和遵守社会固有的行动规则,只愿意按照利益原则来支配自己的行动。但是,社会毕竟是一个有着一定组织机构、有着诸多固定化行为模式的有机体,在其长期发展的历程中形成了一整套既复杂而又十分具体的思维和行动的准则,社会中经济、政治、法律、宗教、道德等方面的规则和制度影响和决定着社会中每个人的行为,维系着这个社会的运行和发展。作为社会的一个组成部分,利益集团必然受到这些基本准则的制约。但是如果现行制度和规则与他们追求利益的行为不相吻合甚至成为他们的障碍,则以它们远远强于个人的力量必然不会甘心于受阻,那么通过施加压力来改变制度从而为以后的发展拓宽空间就成为它们必然的选择之一。
在现代文明社会,法治以公平、公正、稳定等特性压倒历史上曾经产生过的各种治国方式成为绝大多数国家的选择。在法治社会中,法律是现有政权对社会进行统治的主要中介,越来越多的领域被纳入法律的管辖之下,而立法是法治的第一个关键性步骤,因而利益集团欲在社会中开拓出有利于自己发展的大道必然要对立法施加影响。
(一)、利益集团对立法施加影响的途径
对目前世界上绝大多数国家实行的代议制民主制度而言,从理论上讲似乎选民是政治体制运转的基础和决定者。但无论怎样宣传或者理论上如何论证,真正的民主都只是停留在书面上和政治制度的设计之中,因为普通民众与庞大而成熟的利益集团相比,在资金、能力、社会地位以及对信息的掌握上都存在着严重的不平等现象,他们很难在选举中脱颖而出,成为真正意义上的民众代表,“选民只是墙头上的芦苇,不可能依靠他们来组建一个良好的政府,一种只把钱花在刀刃上的政府。一方面,普通选民从他所属的压力集团中获益,尽管他得到的收益可能比他想象的要小;另一方面,他将受到其他压力集团的伤害,结果,净收益实际上要比没有压力集团的活动要糟。选民受到信息的限制,意味着他只有促进压力集团才能有效地发挥作用”(。
利益集团为了实现其利益在立法上的最大化,会努力在选举过程中让其成员进入立法机关、政府部门或者是对立法、行政活动足以产生影响的部门中,这是实现其目的的最直接而且是最有效的方式。这一现象在当前较为发达的国家中十分常见,而且这也是“政治是经济的集中体现”这一政治经济学基本定理的突出表现之一。为了保证选举结果符合利益集团的意图,他们不惜出巨资赞助候选人,而一般国家对选举候选人所设置的最低财产标准更扩大了利益集团在这方面的优势,而仅这一点就使得广大一般民众失去一展身手的机会。
除了在资金支持上的有利形势外,利益集团控制选举在很大程度上依赖于对舆论和传媒的巨大影响力乃至控制上。在一个地域辽阔、人口众多的国家中,一个侯选人要从众多人士中脱颖而出,传媒的宣传、介绍并为其制造舆论氛围是必不可少的关键性工具,甚至从某种程度上讲,舆论的导向对最终结果可以起到决定性作用。而在现代社会中,随着开放程度的纵深化和传播手段的多样化,媒体由国家一手控制的局面已经大大改观,国家与传媒的关系正逐渐发生根本性变化,大众媒体自由化、股份化和私有化已成为一个潮流。在国家逐步退出一些媒体领域的同时,某些利益集团必然趁虚而入,憧憬着全面掌握、控制乃至自己创建舆论工具,即使自己不能控制也要努力与有关媒介建立和维持良好的合作关系。而传媒界在摆脱国家严格控制之后,多数会陷入利益集团的包围圈,受制于某个或某些利益集团,或者自身转变成一个独立的利益集团。在这种情况之下,经济上的支持和维系带来的必然是政治上的服务。(因此,在某种程度上可以说,金钱是利益集团的经济资本,舆论则是其重要的政治资本,他们共同服务于“利益”这一终极目标。而利益集团与媒介的结合对政治生活所带来的影响不仅在于对选举过程的操纵,而且对上台以后的当权者的活动同样起着十分大的影响。这一点看一下各国大选前夕激战不已的舆论战、大辩论以及每一项新的政策出台前后媒体上各方的激烈争吵就十分可以明了。
在资金优势和舆论导向等优势的支持下,利益集团在选举过程能够部分实现其目的,因为在一个国家中并不是只有一个利益集团,他们相互之间也存在激烈的竞争。在议员、其他参与立法者以及能够影响立法的人士进入权力系统并随着整个体制进行运转后,他们的活动虽然会在很大程度上受原有立场的决定,但必然会在此过程中产生偏差,在某种情况下还可能产生矛盾乃至对立的结果,这当然不是他们背后的“影子集团”所欲看到的结果。为了实现立法过程中和法律修订过程中对自己利益的最大照顾,他们同样要通过各种方式来干扰和影响立法和政府决策行为。
对于那些比较强大而且在立法机关和政府中有自己代言人的利益集团来说,他们不但要确保自己的代言人在立法过程中直接维护和保护己方利益,而且还要争取到那些与自己有近似利益的人士对自己利益倾向的支持。而由于他们经济地位的强大,他们得以有机会经常与这些议员和政府官员们接触,保持联络,了解政府政策动态,并及时制订对策,在适当的时机向议员及政府官员“兜售”自己的主张,施加影响,保持适当的压力,最终通过适当而又能够为广大选民接受的方式将其主张予以体现和贯彻。因此,这种体制下的立法者一般都要代表多个不同的集团,而每个集团都各有所求,他们的目的有可能是矛盾的,议员们必须仔细权衡,以求实现某种折衷,最终使各个集团都能略有所获,所以这种工作量大而且复杂。但无论怎样,在这个过程中,利益集团的影响和作用力要远远强于一般民众。
但是,在比较健全的民主体制下,立法者毕竟是由选民选举产生并且要在一定程度上对他们负责,因此立法者又不得不照顾一下广大民众的意愿,如果民众的想法与利益集团的倾向不符甚至根本对立,则会在很大程度上影响着集团利益的实现,但利益集团屈服于普通民众的情况相对于他们目的的实现来讲是少之又少的。之所以会是这种局面是由于以下情况的存在:
首先,选民“无知”。此处所谓无知并非指文化程度低劣愚昧,而是指他们对于政治决策以及如何通过立法实现自己的利益缺乏充分的了解,他们或者为了生活而无暇顾及于此类事务,或者对这类事情根本没有任何兴趣,而且这种政治信息和意识的缺乏“不是一种简单的随机性无知,而是一种倾向性无知,个人很可能就他关心的几个问题拥有大量信息”(。在这种情况之下,他们在很多问题上往往会陷入盲从的境地。这种状况也在一定程度上助长了立法者立法行为的任意性。
其次,民众自觉结合的团体意识缺乏。这种状况使得相似观点和主张难以有效组织和汇集,更难以形成一股有影响和震撼力的力量,在这种情况下,单个人的主张对于整个社会来说,影响可谓微乎其微,那么个人很正确而且很庄严的一票会淹没在众多随波逐流的选票之中,因此,“普通选民宁愿保持在潜在无知状态”(。而更为不利的是,个别有条件、有能力获取充分信息者并不一定将其所获取的信息用于指导自己进行理性的选举行为,“他获取信息的目的似乎只在于与别人交流,比别人有优越感,更重要的是为自己的代表队欢呼”(r)。
再次,对于选民信息的无知,固然有其自身的原因,但在很大程度上是利益集团有意制造的一种局面,因为这样他们能够更容易地实现自己的目的,而他们的工具就是前面所提到的对媒介的控制和利用。集团媒介与利益集团可以说相互利用,而他们参与利益瓜分的途径主要有两个:一是前面所提到的动用媒介参与选举,通过选举产生自己的利益代言人。一个是对舆论工具进行再瓜分,通过扩大舆论阵地和覆盖面的方式,为集团间利益的再瓜分和再组合创造舆论优势。在这种相互控制和利用的局面下,新闻媒介以及由其主导的舆论导向就难以获得真正意义上的独立,集团利益的每一次变动都会带来媒体导向的转变,他们所传递出来的信息也不可避免地待遇很严重的倾向性。而对有些没有受到利益集团控制的媒体来说,他们的管理者很可能具有自己特有的政治企图,他们同样会操纵自己所控制的媒体工具从事政治说服,积极鼓励那些有利于他们政治目的的宣传报道。因此,在此种情况之下,媒体所传达出来的信息多是经过选择、进行筛选之后的,那么选民就无法对于立法机关所进行的立法活动或修订法律过程中的决策动向做一个全面而正确的价值判断,而利益集团则可能以此为自己的行为罩上合法、合理的表象。
可以说正是由于以上三个方面的原因大大降低了了普通民众在立法过程中的影响力,从而造成了他们的利益诉求受压制和被忽略的状态。在强大而且有组织的利益集团前面,“那些有能力进行有效组织的压力群体的关注点,可以说在很大程度上支配了因种种原因而无法形成有效组织群体的思考倾向”(。因此,这种立法过程及结果的倾向性是显而易见的。
(二)、利益集团影响立法的利弊分析
在多元民主政治体制下,各个利益集团争向对立法和政府其他的决策行为施加影响的积极意义在于:
首先,利益多元化的出现是法治发展的社会基础,只有存在多样性的利益冲突、竞争和协调,才能使立法和政府的决策行为建立在对社会各个方面的利益和需求的综合考虑并加以平衡的基础之上,而在各方妥协的基础之上产生的法律以及建构起来的法治秩序才会得到各方更大程度的认同、遵守和维护,因此,“在妥协中才逐步确立了法律的至上性和普遍性,也只有妥协,社会才能以最少的成本获得最大的收益”(。
其次,不同种类、不同能力的利益集团对立法、政府的决策行为施加影响能够在很大程度上约束和限制政府权力的行使,他们的影响力必然使政治权力的发挥不能够“随心所欲”,从而公民的个人权利和自由才能得到更大程度的保障和体现。
再次,利益集团的活动和作用的发挥弥补了代议制民主的一些缺陷,因为选举并非每天都在进行,政党对其自身的政治意图也可能会含糊其词,利益集团的活动等于帮助人们在选举的间隙期参与政治生活,帮助人们对自己所关心和了解的领域的立法和政府决策施加影响。与以上优点相比,忽略对多元利益的承认并施以法律的保护正是专制体制政府最大的失误所在。在专政体制下,政府拥有无限的权力,因此它可以采取任何在其看来是必要的措施去实现自己认为是正常而必要的目的,长时间下去,它必然会失去利益被忽略的那部分人群的支持,那么它统治的根基就无法稳固而长久。
同时,我们也应看到,利益集团的影响过于强大也会带来很多不利因素。最大的害处在于,如果政府不能保证相对较弱的利益群体的利益,那么他们就会成为这种体制的受害者,也许这种情况之下所造成的危害要严重于专政体制。
在这种体制下,弱势利益群体表达和反映自己利益的主要依靠在于由行会、工会和专业性组织等构成的庞大的中介性社会团体组织。虽然强势利益集团有时也有自己的团体,但绝大多数团体和组织的作用和价值则在于他们是处于社会较低层次、实力较弱的社会人员的一种十分重要(而且很可能是唯一有效)的利益反映渠道。对于这些人群来说,他们数量庞大,但却经济实力很弱,从而导致政治上失去了表达自己意愿的机会。虽然那些强势利益集团利益进行活动时,也会基于这类人员的数量而适当考虑和照顾一下他们的利益,但毕竟已在事实上产生严重的倾斜。因此,他们必须团结起来,形成较为强大的群体,并通过自己的代言组织反映自己的利益,与政府进行讨价还价,影响社会公共决策,只有这样才能被重视,才能被考虑。而且这种中介性的社会团体和组织的存在在社会中形成了一个从最高层到社会底层之间、能够被政府和社会民众都认可的“缓冲地带”,这个“非强制性、公民自愿参与的公共活动领域”(对于缓解各个阶层的矛盾、维持社会平衡发挥着重要作用,尤其是在社会转型时期更是如此。由于社会中介性组织所处的这种特殊地位,它在很多国家中还被赋予半官方地位,如在德国,法律规定行政部门在草拟立法之前必须同各大“利益组织”协商;在日本,农业协同组合中央联合会已经把公共政策的广泛领域变成实际上的禁区,因为他们人数超过900万,而且选举制度使农民在投票选举中的分量高达城市选民的3倍,所以农民通常能够阻止有损于其利益的政策实施。(因此,对利益集团的研究不应也不能忽略社会中介性组织在其中发挥的重要作用。
(三)、如何削弱利益集团对立法的不利影响
在多元民主社会中,虽然弱势利益群体也有自己的利益诉求渠道和反映途径,但可以十分明显地看出,他们的影响力和能量显然要比有组织、有强大经济基础的利益集团弱得多,为了维护社会整体的公平,维系社会体系的健康、顺利运转,需要政府有意识地采取倾向性措施,保证他们的利益得到适当“照顾”。这些措施主要包括:
1、政府和立法机关必须正确定位。在各种利益集团都努力发挥作用的前提下,虽然各个成员都不可避免地带有利益立场,但政府作为一个整体,应该尽量置身于外,使自己保持一个相对中立的地位,也即“政治市场的供求双方都有利益集团,政府主要起着经纪人的作用”。(r)卓越的政治家在利益纷争的场外应能清楚地看到各派所代表的利益是什么,会带来什么结果,同时更要有一定的前瞻性,能够从长远出发协调各派利益,使各种利益得到和谐共处,然后以其为基础制订规则,成为仲裁者,而绝不能将参赛者与仲裁者的职责一并承担。在健全的民主体制下,政府绝不能代替利益集团和民众作出抉择,否则社会发展过程中出现的所有责任和社会反弹都会集中到政府身上,政府就难以充分协调利益集团之间的利益摩擦和冲突并且很可能会陷入其中难以自拔。此时,为了维持安定只得对各利益集团轮番安抚,这样本来是各利益集团之间的摩擦转变成了每个利益集团分别与政府的摩擦,本来可能只是社会中某个利益集团对另一个利益集团的不满就会被转化成双方对政府的不满,政府在这种情况下推行任何政策都会失去信任和支持而变得寸步难行。(因此,政府自身定位正确与否将极大地影响到法律的优劣与法治秩序的健康与否。
2、一般民众要有自己的利益诉求渠道。相对于那些经济实力强大、政治影响力深厚的利益集团来说,普通民众所形成的利益集团的声音就显得弱小了许多,而且由于媒介的关系也不能顺利地传达出去,那么为了保证机会的相对平等,必须保证他们有足够的利益诉求渠道,如言论自由、出版自由、集会自由、结社自由、罢工自由、游行自由等,而由于他们人数的众多,采用这些方式也更有利于引起有关人士和权力机关的重视。这些基本权利的真正实现才能保证他们可以用和平的、非暴力的方式维护自己的利益,也只有这样才能保证其他强势利益集团不能忽视他们的存在,不能不顾他们的利益而为所欲为。
3、为了实现更大程度上的公平,应加强弱势利益群体的组织化,并赋予代表其利益的中介性团体组织以法律上更高的地位和决策中更大的发言权。在一般情况下,那些强势利益集团的组织化程度相对较高,而没有组织起来的或无法组织起来的群体中,往往包含着一些重要的利益群体,如广大消费者、纳税人、妇女、老人和许多其他群体,他们构成了人口中的大多数,但他们的松散、无组织性导致他们始终处于那些强大的有组织的利益集团的剥削之下。为了促进社会最大程度的公平,需要政府有意识地扶植和支持,予以特殊照顾。因为,“共同利益的存在通常不会导致这些利益群体自生自发地形成一个综合性的组织,而只有当政府积极支持把这类群体中的所有成员都组织起来的时候,或者说,只有当政府至少容忍利益群体采用强制性或歧视性手段来建立这种组织的时候,上述那种共同利益的存在才能够切实导致这些利益群体形成某种综合性的组织。”
4、为了减少立法中的不公平现象,可以尽可能多地使用全民公决。瑞士在许多问题上都采用全民公决而使国家秩序更为健康、公民更满意,但那主要是因为它是欧洲最小的国家,对于人数众多、地域辽阔的国家来说未必适用。但是,全民公决确实消除了在某项政策上以牺牲公众利益为代价为力量强大的少数人带来巨大好处的互投赞成票的立法方式。由于全民公决耗费成本巨大、效率低下,不应该也在事实上不可能被频繁采用,但是在涉及重大问题的决定上(比如宪法的制订与修改、民族自治权的决定等)有时则很显得有必要。

 

三、我国现阶段利益群体的分化及对立法的影响
(一)、我国社会利益群体分化概述
在改革开放走过20多年的历程之后,我国进入了一个建设社会主义市场经济、建设有中国特色社会主义的新时期。与过去相比,我国现阶段的社会利益格局发生了重大变化,原来整体性、单一性的利益结构正逐渐向多元化的利益格局转化并已形成初步轮廓,原有的处于静止、孤立状态的一些社会阶层和组织正逐渐活跃起来并成为一部分人的利益代言人,他们也在通过不同的方式和形式发挥着自己的影响和作用。
对于我国社会中正在发生着的利益格局的重大变动,我们会发现它与前面所提到的利益集团在本质、作用方向、影响方式等方面上都存在诸多相同之处,因此,用利益集团的有关理论来研究中国的社会问题同样适用而且可能很容易说明问题。但是,这样就会与以前我们所一贯坚持人民利益一致、不存在根本性矛盾等传统理念产生矛盾。其实这一问题的关键点就在于对市场经济的正确认识。前文已经指出,利益集团的产生、发展并发挥越来越大的作用是市场经济发展到一定阶段的必然产物,而我们目前所发展的社会主义市场经济在市场基础作用的发挥、资源的配置方式等经济领域与西方的市场经济并不存在本质的区别,我们着重强调的是经济领域之外的东西,如社会的公平、政府作用的发挥、意识形态的控制等,因此,在市场经济日益深入发展的中国,利益集团的出现和日益强大的社会影响力是不容否认的事实,而且我国正处在市场经济很不完善、正在由传统经济体制向市场经济体制转化的过程之中,而这种转型时期正是社会利益格局深刻变化、利益集团得以形成和发展的大好时机,因此,研究中国利益集团的现状、分析其利弊、研究归制措施就尤为必要。
但是,从组织程度、成员稳定性、集团意识、行为方式、作用能力等方面考虑,我国目前并不存在严格意义上的、如西方国家那样规范的利益集团,但却已经产生和分化出大量的利益群体和阶层。这些利益群体和阶层在市场经济的逐步形成和发展过程中通过合法或者不合法的手段积累了大量的财富,已经具备了利益集团的某些性质,在这种情况下,只要具备有利于其发挥作用的适宜环境,利益集团现象就会应运而生。(对于我国现有利益群体的产生、发展过程以及所能发挥的作用进行研究,必须充分重视以下方面:
1、改革开放中造就了大量的既得利益群体,他们或者因为市场经济的不规范而得到了好处,或者利用所处的垄断地位正在牟取暴利,或者利用政府行政管制的漏洞而损公肥私。这些既得利益群体是计划经济向市场经济转型过程中最大的受益者,他们的产生和发展不够规范,也缺乏扎实的基础,他们的活动破坏了市场的公平原则,他们的存在损害的是其他社会群体的利益。如果是在完善的市场经济环境下,他们既不可能取得也无法维持现在所获得的一切,因此,在我们逐步推进经济改革的过程中,他们会为了维护自己的利益而力图维持现状,防止改革深化打破现有对他们有利的格局,剥夺他们的利益。因此有人将既得利益群体视为中国市场经济改革的阻力。(
2、与一批新的利益群体出现相对应的是整个社会的分配不公问题越来越突出。原来在计划经济体制下享有一定权力或者在经济改革过程中能够利用或依靠权力的人群在权力市场化的过程中迅速积累起大量社会财富,这批人在新的体制下或者继续处于政治体制的中心,或者彻底走向市场,但他们在此前所积累的社会财富、打下的社会基础足以保证他们在整个社会的分层中能够长时间地处于较高层次,而与之相对应的原来社会底层分子中只有极少的一部分人能跃升到上层,绝大多数人则仍然保持在原来的状态,虽然按照纵比来计算他们也有了长足的发展,但他们与现存社会中的精英阶层之间的差距与原来相比却变得越来越大,低收入者的相对水平正在不断下降,由此带来的社会问题也日益突出,尤其是进几年来,下岗工人的增多,农民收入的减少而负担在不断加重,城市边缘群体逐渐增多,这些问题已经成为影响我国社会稳定和经济进一步发展的一个决定性因素。
3、虽然人们的利益已产生巨大的分化,但有着比较一致的利益的人群的集体意识不够强烈。无论是从改革中获得巨大利益的精英阶层还是因改革而利益相对受损的群体,在表达自己的利益需求和政治意愿时都缺乏比较自觉的团体意识,许多市场主体在对自己的利益予以表达并寻求保护时很少有人考虑到以集团的模式去行动,而多以个体为单位用直接影响甚至通过收买官员的方式来达到目的,这在一定程度上助长了腐败现象的发生和猖獗,但由于目的能够达到,反而进一步强化了对自己独立行为的信任。正是由于这种现象的存在,他们至今仍然是单独的个体,虽然有着很多共同利益却无法形成团体优势,更别说成为象西方国家那样的利益集团了。
而利益群体之所以尚未形成利益集团,还在于以下几个因素的影响和制约:一是由于自身集团意识的欠缺,他们大多缺乏合作的自觉意识;二是我们长期以来的社会和政治环境还不太允许那种大规模的集体行动,比如对游行示威、罢工、结社等行为都是在事实上禁止的;三是由于改革的正在进行,利益的分化还在不断发展和深化,人们的利益需求还不太固定,个人在社会中所处的位置处在快速而又激烈的变动之中,他们也无暇仔细考虑自己所处的这个群体到底是应该追求什么样的目标。由于以上原因的存在,致使利益集团在我国还是一个尚未成熟的社会和政治现象。
(二)、现有利益群体对我国立法的影响
由于我国现有利益群体不够成熟,他们对我国政府活动以及立法的影响也不似利益集团那样深刻,其作用方式也不是十分规范。但这种影响已经开始显现并在不断加强。他们对我国政府的决策行为和立法活动的影响表现在以下方面:
1、目前,既得利益群体往往以部门利益的形式出现并在一些法律、法规的制订过程中争权夺利,拼命维护自己的利益。由于我国还处在计划经济体制向市场经济转化的过程中,过去计划体制下所形成的政府统管一切经济活动的模式的影响还未完全消除,政府职能的行使和权力的发挥还未从原有的思路中解放出来,因此很多政府部门难以割舍以前所享有的经济权力和利益,在市场经济下成为了最大的利益群体,并且还亲自参与社会经济活动,这样他们就在社会经济交往中一身肩挑“参赛者”与“仲裁者”两个角色,严重违背了在前面所提到的政府中立的立场。而且,由于我国的政治体制在事实上是以行政权力为中心,政府享有很大的立法权,即使由人大立法,也往往是先由相关部门起草草案,而最后通过的法律与其一般不会产生根本性变化,这样就形成了政府部门自己立法、自己执法和自己守法的奇特局面,那么这种法律的公正性、实施的效果都不能不让人打上大大的问号。比如在99年颁布通过的合同法中,工商行政管理部门和其他行政主管部门取得了对合同的监督管理职能(合同法第127条),而在国家科委的坚持下,科技合同法几乎原封不动地搬入合同法,而且即使如此,仍不能满足他们的要求,还坚持将科技合同法从现行合同法中独立出来,单独规定,而有关部门又提出现行合同法只管辖债权合同,物权合同也应单立新法进行规定,如果这些“企图”都能“得逞”,则所谓“统一合同法”之说将成为一个笑柄。

另外,一些原来由政府直接控制经营的行业在市场经济中虽然从形式上走向了市场和社会,但由于与政府所存在的千丝万缕的联系使得他们在享受着垄断利润的同时又通过法律上的便利保护自己的利益,限制着同类事业的发展。“银行加证保、两电加烟草、两油加外贸、扫地的也不少”(的民谣辛辣地讽刺着这种不合理的现象。在当前的经济生活中,由于我国经济法律制度的不完善,这些垄断性行业及其主管部门制订的规章和惯例都在事实上发挥着法律的调整作用,而有关部门重新制订法律或者修订法律时必然参考乃至照抄他们的这些规定,其结果可想而知。
2、与部门利益膨胀“交相辉映”的是地方利益的凸显以及地方保护主义的盛行。在原来全国整齐划一的局面下,各个地方都由中央统一安排,不存在多大差异,而且地方立法也没有显示出其意义和价值来(民族自治地方除外)。但在改革开放以后,权力在一定程度上被下放,地方的自主性显现出来。各地为了发展经济,纷纷制订自己的优惠政策,出台大量的地方法规、规章,这也确实为各地经济的发展作出了很大贡献。但是,在此过程中产生了一个很大的问题,那就是地方保护主义的盛行,各地法规相互矛盾、对立的情形时有发生,很多资源都被浪费在相互内耗之中。从全国的整体上来考虑,地方利益的相互牵制和消耗是利益群体对国家立法的最大影响所在。
3、随着政治体制改革的加快,人民代表大会的作用在逐步加强,公民对于人大代表也逐渐重视和信任起来,在这种情况下,各个阶层、各个行业也以自己所产生的人大代表数作为政治地位的体现和象征,这与西方国家利益集团选择代言人进入议会和政府有很大的相似性。在改革开放以前,我国政治权力的核心事实上集中在党和政府手中,所谓“最高权力机关”全国人民代表大会和地方各级人民代表大会只是一种形式和象征,人大代表无法体现代表性,不能反映人民的意愿。随着政治体制改革的进行,人大的立法工作、监督职能、决定权作用都在不断加强,人大在一定程度上拧转了“橡皮图章”的不良形象。在这种情形之下,各界人士对人大代表的产生以及名额的分配也开始重视起来,并以当选作为自己政治地位的提升,尤其是私营企业主、个体户等过去被认为是非公有制经济而地位不高的行业从业人员更将这看作翻身的机会。而人大代表分布的广泛性、代表意识的增强也使他们在立法中所起的作用进一步加大,这也在客观上为利益群体影响立法制造了机会和条件。
4、代表一部分群体利益的团体开始出现并逐渐发挥作用。前文曾经指出,中介性团体组织是社会弱势利益集团对立法和政府决策发挥作用的主要途径,在中国这种情况也开始出现并已经发挥作用。比如代表消费者的消费者协会在消费者维权方面发挥着不可代替的重要作用,比如全国妇联的意见对婚姻法的修订起着决定性的影响。而最为显著的例子则是先富起来的私营企业主、个体户们,他们在经济实力强大之后,要求政治参与的热情也越来越高,他们有自己的组织——全国工商联,有宣传这个阶层利益主张的媒体——《中华工商时报》,在人大与政协中代表所占比例也越来越大,多年的不懈追求终于换来具有划时代意义的“1999年修宪”,将保护私有财产不受侵犯写进了宪法,这可以说是这方面的突出代表。(
但是,在看到这种变化的同时,我们更应清醒地认识到,这个渠道还有很大的不足:首先,这些组织虽然称为群众性组织,但在性质上都是半官方,他们的领导人都是由党和政府的领导者兼任,目前还没有一个能够真正表达自己意愿、能够发挥自己作用的群众性组织,现存的这些所谓群众性组织的意见能否发挥作用在很大程度上取决于领导者的级别高低、能力大小,取决于现在的政策倾向,它们自身的力量并不能够起决定性作用(在不久前的机构改革中,国务院又将几个原国家部委的全部人员转化为新成立的该行业协会的领导,地点、机构、工作方式、待遇都未曾发生根本性的变化,这一点再一次深刻地反映着这一现象。()。这样就与国外的类似组织有了区别,国外是这些组织自下而上地反映意见,因其作用的凸显受到重视而被赋予了很高的地位,比如前面所提到的德国和日本的情况,而我国则是由上而下,与其所代表的群体的关系并不如与政府的关系重要。
其次,绝大多数处于社会较低层次的利益群体还缺乏这种代表组织,他们还没有自己的利益诉求渠道,尤其是近年来处境越来越艰难的农民、下岗工人、以及被称为边缘人的“闲散人群”,他们才是立法和政府决策过程中真正值得重视的。但是,工会功能的错位、村民自治组织的软弱使得他们几乎成为改革开放的牺牲品,如果在国家的上下传达渠道中缺少他们的意见和声音,那么,无论多么发达的社团组织都无法掩盖这个社会严重的不公平,
5、正如前文已经提到的,在我国,普通公民表达意见的方式是被严格限定的,集体性的利益表达行为是不允许的,因此在利益受到侵害时,他们的表达方式往往是给有关领导反映、向有关部门举报、到信访办申诉等,而这些方式只能在一定程度上针对他们的具体事件起到一定的具体作用,即使有某些涉及到现行制度和法律不够完善的问题也难以引起人们的注意,除非这个问题已经十分突出,而且政府也认识到了这一点,才有引起法律变革的可能性,但这种几率确实太过微小了。
6、为了克服西方议会制度中职业政客的不良习气,我国的人民代表大会制度推行人大代表兼任制,即所有代表除正、副委员长(地方上为主任)及个别常委外,其余均不脱离原工作岗位,这样他们就能够从自己的实际工作出发了解民意、发现问题。这种制度设计的初衷是好的,但由于代表意识的欠缺,很少有代表能够真正去了解民意并代表他们说话,不但使代表严重脱离普通群众,也使人民代表大会自身远离应有职责。在这种情形之下,普通公民的利益更难以表达出来,更别说影响立法来保护他们的利益了。比如在人大代表中农民代表占有很大比例,但这些所谓的农民代表绝大多数都是农村中“先富起来”的一分子,他们只是按照中国的户籍制度占有着农民身份,他们已经背离了那些真正“面朝黄土背朝天”的农民的利益追求和愿望,甚至在某些地方和情况下形成了对立。然而他们却在法律上代表着广大农民并行使着庄严的代表权力。而更值得重视的是,这种现象在各个阶层都是广泛存在的。这种民主实行的结果必然严重脱离它制度设计的初衷。
以上所叙述的种种情形几乎与我们前文所提出的几个措施(见二、(三))构成完全对立,因此,在目前的中国形成了一个两难境地:一方面,利益的分化日趋深刻,利益群体分层并向利益集团的方向发展正随着市场经济的发展成为不可阻挡的潮流;而我们的政治体制却不能也不愿(从目前来说是这样的)给各个利益群体创造畅通而有效的利益表达的途径。因此,形成一种尴尬局面:凡是合法的利益表达方式都是无效的(一般情况下),凡是有效的利益表达方式都是不合法的(如集体闹事和贿赂官员)。(这种局面的出现已成为我国加强民主法制建设、推进政治改革的一个两难问题.
四、立法:维系社会整体公平
随着改革的逐步深化,利益的分化、利益群体的重新组合和发展壮大以及比较强大和完善的利益集团的出现已成为不可避免的趋势,它对我国的经济、政治、文化秩序以及人民生活都将产生巨大的影响。我国正在进行的法治建设事业同样会受到影响,而且还可能是决定性的。重视它并规范、引导它走上正常的发展轨道是我们亟待解决的课题。而对它的忽视或者掩盖带来的必然是对社会秩序的破坏和整个社会资源的巨大浪费,因为如果默许乃至纵容“场外交易”的存在,将加剧政治腐败,腐蚀政权的健康运转。(但是,对于这一问题,我们不可能奢望短期内快速而彻底地解决,因为我们的改革事业正进入艰难的攻坚阶段,在接下来的时期内会产生那些变化、形成什么样的局面是不可预测的,我们要做的是重视研究、积极实践,在不断摸索中找到可行的办法。
就当前的立法而言,为了减轻那些既得利益群体的不正常压力,尽可能多地维护广大人民群众的利益,维持着整个社会的基本公平,需要做的努力是全方位的。本文在此简单提出几点,希望起到抛砖引玉之效果:
 
( 苏联衰败的过程以及解体后的舆论界变化状况可以清楚地反映着这一点。参见董晓阳著《俄罗斯利益集团》第91页,当代世界出版社1999年9月版。
( 戈登-塔洛克(美)著《寻租-对寻租活动的经济学分析》第48页,李政军译,西南财经大学出版社1999年5月版。
( 前引书第44页。
(r) 同上。
( 弗里德利希-冯-哈耶克(英)著《法律-立法与自由》第二、三卷第284页,中国大百科全书出版社2000年版。
( 叶传星《利益多元化与法治秩序》,选自《法律科学》1997年第4期。
( 何清涟著《我们仍然在仰望星空》第34页,漓江出版社2001年1月版。
( 《特殊利益集团有存在的价值》,从互联网上所得。
(r) 戈登-塔洛克(美)著《寻租—对寻租活动的经济学分析》第48页,李政军译,西南财经大学出版社1999年5月版。
( 何清涟著《我们仍然在仰望星空》第239页,漓江出版社2001年1月版。
( 弗里德利希-冯-哈耶克(英)著《法律-立法与自由》第二、三卷第409页,,中国大百科全书出版社2000年版。
( 李景鹏《中国现阶段社会团体状况分析》,选自《唯实》(南京)1999年第8期。
( 赵晓《吴敬琏怎么惹恼了股民》,选自《经济管理文摘》2001年第5期。
( 赵晓《吴敬琏怎么惹恼了股民》,选自《经济管理文摘》2001年第5期。
( 何清涟著《我们仍然在仰望星空》第14页,漓江出版社2001年1月版。
( 本次机构改革的详细情况,可参考《经济观察报》2000年4月16日第一版文章《政府官员入主行业协会》。
( 李景鹏《中国现阶段社会团体状况分析》,选自《唯实》(南京)1999年第8期。
( 对这种现象的研究,国外集中表现为“寻租理论”的创立和广泛传播,相关文章及著作不胜枚举,国内也有很多学者进行研究并用来解释和研究中国的腐败问题。本文很多内容即来源于寻租理论的研究成果。
( 参见《南方周末》2000年4月19日第9版文章《重庆委托律师事务所起草法规》。在此需要说明的是,本文引用这一现象并不代表作者赞成委托一家律师事务所起草法规的办法,而只是借以说明只要努力探索,在这个方向上一定能够寻找很多可行而又有实际效果的办法。
( 参见朱景文《关于立法的公众参与的几个问题》(《浙江社会科学》2000年第1期),邱宝华、李金刚《论立法公开制度及其完善》(《浙江政法管理干部学院学报》2000年第1期)。
(r) 参见前引朱景文文章,但因该文发表较早,并未将婚姻法修改的讨论计算在内。


  • 上一篇:没有了
相关推荐