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探索乡镇行政体制改革的研究

  近年来,随着城镇化进程的加快,以及中央简政放权进行基层行政体制改革的背景下,一些经济发达镇在人口增长、公共服务等方面出现许多新情况,迫使多地推行“强镇扩权”试点,主要是为了解决这些经济发展较快镇级与其政府管理权限不相符的矛盾,向经济实力强的乡镇下放权力的行政体制改革行动。
  中央编办部署浙江、广东、吉林、陕西等13 个省份,开展向镇级政府下放权力为主要内容的经济发达镇行政管理体制改革的试点,要求推进重点示范镇管理体制改革,落实县级经济,社会管理权限。
  一、强镇扩权的理论分析与动因
  (一) 强镇扩权
  “强镇扩权”是指市县向经济发达镇下放管理权限的行政体制改革,将一部分原属于县市的经济社会管理权限,通过法定的途径赋予乡镇一级政府,以促进镇域经济社会发展。其实质是在大部制改革背景下的基层行政权力的重新调整,通过对政府公共权力在县级、镇级的重新分配,调整原来县乡二元治理模式。强镇扩权,涉及到扩大社会经济管理权限、机构调整和配备编制、完善机制运行及体制改革,是政府转型速度要与经济社会转型速度同步内在要求,是弥补转型期地方政府公共服务、公共产品短缺的必然选择。
  这种改革,改变镇级政府权小责大,“小马拉大车”的现象,从而在城镇化建设中为经济发展提供有利的环境和更好的社会服务。因此,强镇扩权不仅是一种政府管理体制改革,更是统筹推进城镇化与新农村建设的重要途径。行政管理体制决定着行政效率,关乎社会秩序和社会稳定,行政管理体制受经济基础、一国政治制度、传统文化和思想等因素的影响,行政管理体制必须顺应社会发展不断创新。
  我国历来重视行政体制改革,因为行政体制改革范围广,乡镇机构改革、乡镇治理改革,从属于行政管理体制改革的范畴。因此,我们所研究的强镇扩权是行政体制改革的一个组成部分。
  (二) 强镇扩权的动因分析
  1. 城镇化发展的拉力加快
  小城镇建设是推进城镇化发展的重要组成部分。长期以来,镇级管理体制束缚了小城镇的发展。在传统的乡镇治理框架下和分税制背景下,镇级政府缺乏必要的行政执法权、审批权和规划建设权,也缺乏相应的财权。导致镇级政府发展镇域经济和社会事业上动力不足、财力不足、活力不足。
  小城镇在地域分布、产业连接、文化认同等方面,小城镇与农村有着天然的密切的联系,积极推进小城镇建设是实现城乡一体化的有效形式和载体。因此通过强镇扩权,做强做大扩权镇,为广大农村居民创造更多更好的就业岗位、更优越的生活环境和更便利的生产、生活服务,无疑将有助于推动城乡一体化。因此,在扩权镇进行强镇扩权,赋予强镇更多的发展自主权,将有利于小城镇发展,从而最终加快城镇化发展进程。
  2. 县域经济发展的动力
  县域经济是国民经济的构成单元,而镇又是县域经济的重要载体,镇域经济的发展状况很大程度上决定着地区经济实力。镇域经济落后,究其根源,尽管是多因素的,但是镇级政府管理体制不活是主要原因之一。从与发达地区镇级政府的管理构架和管理机制的对比,可以较明显地看出这一点。正如诺斯所言: 有效率的制度是经济增长的根源。因此,为促进镇域经济发展,必须改革基层行政管理体制,赋予镇级政府更多的管理自主权,营造更宽松的管理环境。
  3. 以建设服务型政府为推力
  现阶段我国已明确提出了建设服务型政府的要求。乡镇政府作为管理层级的末端,直接承担着最基层行政管理和公共服务的职能。依照服务型、高效型政府的要求,镇级政府的职能还需加强。但是在传统的乡镇管理体制下,乡镇政府面临着“职能缺失”和“权小责大”的矛盾困境。乡镇政府既要负责执行上级政府的各项政策与命令,又要承担直接为社会公众提供公共产品和公共服务的职责。但是在具体行政管理实践中,乡镇政府管理呈现明显的“权小责大”的矛盾。一是乡镇政府职能权限的缺失。
  我国的行政执法权以县一级作为主体,乡镇层面几乎是空白。根据现行法律法规,一般没有政策制定权和行政审批权,其权力运行的主要表现形式只是“上传下达”,即向上申报各为在审批(许可) 事项,向下传达落实各项政策规定。二是行政管理责任、事务不断膨胀。随着经济社会发展,人们对公共服务的需求日益提升,乡镇政府作为最基层的政府组织需要承担起更多的公共服务职责。
  因此,必须进行改革,通过“扩权”破解基层乡镇政府向服务型政府转变的局面。
  二、强镇扩权的模式探索
  强镇扩权作为基层政府组织改革,浙江、江苏、山东和陕西等地进行了积极的探索和实践。
  (一) 浙江省强镇扩权建设“中心镇”
  浙江省2005 年初就率先在全国实行“强镇扩权”改革试点,随着实践的深入,选定上百个“中心镇”,依法放宽管理权限,这些“中心镇”都有得天独厚的地理位置,经济实力强劲,对周边地区有带动作用。各地市根据本区域中心镇的不同条件和定位,“量体裁衣”出台了不同的政策。绍兴市积极探索,对中心镇街实行财政分成比例,扩大镇级财政自主权,进一步充实、完善了相关政策。绍兴市扩权强镇效果十分明显,中心镇综合实力显著增强,社会民生事业快速发展。杭州市主要集中于向中心镇全面放权和政策优惠。通过下放事权、扩大财权、改革人事权、保障用地。
  此外,嘉兴、温州及义务等地依据自身发展潜力相继进行深化强镇扩权的改革。浙江省改革十年中,赋予强镇下放77 项经济管理事项、社会管理权限有60 项,以及社会救助、民政优抚等许多和老百姓生活密切相关的权限。建立事权与支出责任相适应的财政体制,也就是在划分收入的基础上,明确事权及相应的支出责任。对承担超出镇域范围提供服务的重大基础设施、社会事业项目,建立县镇两级财政共担机制。
  赋予强镇查处违法行为的综合执法权,在镇里设立综合行政执法部门的派出机构,集中行使与人民群众生产生活关系密切、多头重复交叉执法和多层执法问题比较突出领域的法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚( 限制人身自由的除外) 及相关行政监督检查、行政强制职权。放开落户的限制,允许农民“带着土地”进城。“进城农民将继续保留土( 林) 地承包权、宅基地用益物权、农村集体资产股权等权益。”而且,进城农民将享受城镇居民同等的就业、养老、医疗、教育等公共服务。浙江省通过管理小城市的模式管理中心镇,取得很大成效。
  (二) 江苏省强镇扩权建设“试点镇”
  江苏省强镇扩权实践在全国率先探索现代基层政府新架构、创新政府管理与服务新模式,试点镇平均承接724 项下放权限,在全国独一无二,省、市、县三级党委政府简政放权。
  强镇扩权,不是扩大机构,增加人员,而是优化政府组织结构,再造流程,以“小政府”承接了《关于加快关中地区小城镇建设的意见》、《关于加快陕西省城镇化进程的若干意见》、《陕西省加快县域城镇化发展纲要》、《关于加快重点镇建设推进全省县域城镇化的意见》等一系列政策文件。相继启动了关中百镇、陕南、陕北50 个镇和107 个重点镇建设项目。
  1. 地理分布
  在分布上,重点示范镇广泛分布于全省十市一区,其中以关中和延安市为重点。重点示范镇的数量,西安市6 个、延安5 个; 宝鸡、咸阳、渭南各4 个。在镇区位状况上,大多距离县城或城区10 公里左右,交通便捷,受城市辐射、拉动较明显。在产业发展上,形成了各具特色的工业型、商贸型、旅游型等镇域经济。
  2. 组织领导力量
  加强重点示范镇建设项目启动后,陕西各市、各县区政府积极行动,在市级层面成立了以主管副市长为组长,由县(区) 主管副县(区) 长和市级各相关职能部门领导组成的市级重点镇建设领导小组,以指导、协调该地市重点镇建设工作; 在县级层面成立了以主管副县长,由重点示范镇领导和县级各相关职能部门领导组成的县级重点镇建立领导小组,以指导、协调该县重点镇建设工作。
  3. 基础设施建设
  加快推进市、县、镇三级政府多方筹措资金,积极投入重点示范镇水、电、路、气、网等基础设施和文化、体育、卫生、教育、商贸等公共服务设施建设。每个重点示范镇基础设施投资均已超过5000 万元以上。镇区道路骨架基本形成,重点示范镇基础设施水平和综合承载能力得到提升。
  4. 城镇管理水平加快
  提升各市县也加快推进重点示范镇管理体制改革,落实部分县级经济社会管理权限,理顺县(市、区)与重点示范镇的财力分配关系,调动重点示范镇的积极性; 加强重点示范镇城镇管理及维护,建立完善相关规章制度,保障城镇可持续发展。
  为加快提升城镇管理水平,组织重点示范镇负责人赴外地考察学习。陕西省的这些政策和项目建设,有效地促进了县域小城镇基础设施的建设与完善,促进了本省小城镇经济社会较快发展。
  三、“强镇扩权”的积极效应
  不可否认,强镇扩权改革的先期实践取得了一些成效,较显著地增强了镇域经济社会发展活力,许多重点镇由此而使镇域面貌得到大幅度改观。在基础设施建设、经济结构优化升级、社会管理创新等方面都取得明显的改善与进步。
  (一) 增强了镇级政府的财政实力和提供公共服务的能力。实行改革后,赋予扩权镇更多的财权、审批权等,增强了镇政府职能与管理权限,推进镇级政府提供公共服务的能力。
  (二) 积极转变政府职能,有效改善镇级政府的工作效率。计划经济时期,我国镇级政府体制不健全,管理不完善。自从镇级政府实行“扩权”后,通过委托授权,理顺了很多条条框框,使得县级和镇级两级政府职能得到进一步提高,改善了越权或不管理等现象,加强了镇级政府职能适应性。
  (三) 提升镇域经济发展的活力,促进新农村建设。“扩权”后镇级政府职能得到加强,地方企业发展及农村富余劳动力转移得到改善,农村地区人民生活水平得到极大的提高,环境问题得到有效治理,各地方促进了镇级和农村地区的城镇化进程与新农村建设。
  (四) 加快了县(市) 资源向镇域流动,促进了资源的有效配置。扩权强镇改革,促进了县(市) 资金、技术和人才等资源向镇域转移,这种资源的有效整合和流动,促进了镇级经济的发展。同时,由于业务对接的需要,县(市) 加大对镇级干部的人才培训,有助于提升镇级行政机构管理水平和行政效率。
  四、强镇扩权的实践困境
  实践中,由于受利益的驱使和作用,可能出现不愿放权,明放实不放的现象。排除阻力,落实到位,是“强镇扩权”面临的一大难点。此外,扩权与精简机构的矛盾。扩权后,由于镇级政府管理事务的增多,现有的人员配备难以胜任; 而增人、增加编制,又将增加镇级机构。如何避免与法律的冲突,确保行政体制改革的合法性,也是“强镇扩权”所必须妥善解决的问题。
  (一) 县级管理权限难落实。许多地方政府文件中明确提出赋予扩权镇县级管理要权限,在扩权镇建立一级财政管理体制、设独立国库的财政管理体制,形成自我发展的长效机制,给予扩权镇党政主要领导副县级待遇。这些未得到有效落实,也没有形成明确的权限下放清单,可操作性较弱。权力下放是强镇扩权的关键环节,但是对于哪些权力需要下放? 如何下放? 不很明确。
  大部分镇基本停留在政策、概念层面的放权,缺乏具有可操作性的意见和办法。许多镇的行政编制设置是以农村体系设置,除个别老工业区城镇拥有城镇管理机构外,大多数城镇缺乏相应的城镇建设、管理机构,无法保证扩权镇的建设与管理。
  (二) 权、责划分不明确。既然权力行使主体归属不清,责任主体也就相应模糊。根据现行法律规定,行政执法权、规划权的行使权限在县级,因而即便少部分权力下放至镇级,但责任追究仍在县级。这也导致县级放权不主动。此外,部分“扩权”镇与开发区共处同一区域,几套领导班子,互相扯皮。
  有些地方管委会在农民管理、土地征用等许多方面还要全部依靠镇政府,造成了许多工作中的不便。且相关政策也缺乏连续性,使基层领导干部存在观望态度,导致扩权镇建设速度缓慢。
  (三) 强镇扩权改革的社会效果不明显。干部、群众对扩权改革的关注度不高。不少群众对权限下放的事项完全不知晓,相当部分领导干部也对权限下放的理解模糊片面。群众对权限下放而带来的便利感受并不深。
  (四) 强镇扩权改革的经济效果不显著。赋予部分县级管理权限的重点镇,在基础设施建设、产业结构升级优化、促进农村居民就业上所取得的成效还相当有限。
  基础设施建设水平低、产业结构层次化低、就业岗位不足,农村居民转移就业困难,仍是许多镇面临的突出问题。驻镇企业、机构的管理与镇政府管理脱节。许多地区各驻镇大型企业生活服务区管理机构与镇政府管理机构相脱离,无法实现资源共享。
  五、强镇扩权路径优化与权力规范运行
  强镇扩权不是简单的为“扩”权而“扩权”,不是简单的行政权力的行使主体的变更; 而是为提高城镇经济和社会发展的综合实力,促进发展水平,而实施解除人为的、历史形成的行政体制束缚的“扩权”。归根到底是为了激发体制活力,提升服务水平,推动地方发展。
  (一) 强镇扩权路径优化
  1. 加快城镇基础设施建设,强化综合承载力
  基础设施建设是推进城市化必不可少的物质保证,是实现经济和社会效益、的前提条件,是拉动经济增长的有效途径,能有效地增强产业关联度。因此,扩权镇在推进强镇扩权中,要注重城镇基础设施建设,通过基础设施的建立和完善,增强镇域的综合承载力。基础设施,广泛包括道路、桥梁及交通,水源、给排水、污水处理,电源及输变电,燃气源及其输配,热源及其输配,邮电、通讯,园林绿化、环境保护、市容卫生和消防等技术性基础设施和文化教育、体育、卫生、住宅、商店等社会性基础设施。在推进强镇扩权中,同时加快完善学校、医院、文化站、保障性住房等设施建设。
  应特别重视交通与通讯设施的建设。以铁路、水运、高速公路等构成的交通网络,是扩权镇与镇外进行物质、文化等交流的载体。针对在小城镇基础设施建设中,普遍存在的投资主体单一,建设资金严重不足; 融资来源单调,筹资渠道不畅等问题,要积极创新和完善城镇基础设施建设投资机制。要按照基础设施的性质及其建设对投资的基本要求,改变基础设施建设投资几乎完全由乡镇政府包办的投资主体单一、融资来源单调、投资管理单式的现状; 以政府投资为杠杆,以市场化、企业化、民营化的方式,广泛吸引社会资金; 建立健全小城镇基础设施建设投资体制,实现投资主体的多元化,融资来源的多样化、投资管理方式的多式化。
  2. 培育特色产业,促进产业与人口集聚
  城镇化与产业发展有密切的关系,产业发展为城镇化发展提供支撑和动力,是城镇化发展的动力因素。国内外的经验表明,很多小城镇的形成和发展都建立在产业发展的基础之上的。因此,在扩权强镇中,应当加快培育特色产业,使得特色产业和扩权镇形成良性互动的新形态。特色产业是指具有鲜明地方特色和比较优势的产业。特色产业是一个国家或一个地区在长期的发展过程中所积淀、成型的一种或几种特有的资源、文化、技术、管理、环境、人才等方面的优势,从而形成的具有国际、本国或本地区特色的具有核心市场竞争力的产业。
  特色产业发展是扩权镇得以持续发展的动力和源泉。根据扩权镇与农村联系紧密的天然优势,要加快特色农业发展。根据各地自然条件、产业基础,加快发展果业、畜牧业及各种干鲜果品生产,扩大农产品销路、提高农业附加值。在产业集聚的基础上,推动人口向扩权镇集聚。加快扩权镇户籍制度改革,促进人口向扩权镇集聚。放宽扩权镇落户政策,支持和鼓励有条件的农民进入扩权镇落户。
  3. 完善就业和社会保障体系,提高保障水平
  近年随着城镇化的发展,农村就业和社会保障事业发展取得了很大成就,广大农村居民享受到了更好的就业和社会保障服务。但是,农村社会体系建设仍然存在一些问题。特别就业和社会保障的基层服务,通过强镇扩权,加强扩权镇劳动就业社会保障公共服务平台建设,提高基层劳动就业和社会保障公共服务能力与水平。整合资源,不断完善服务功能,提高服务水平和质量。
  逐步建立健全就业失业登记制度、求职登记制度、就业援助制度、创业服务制度、社会保险经办制度、劳动监察投诉处理制度、劳动争议调解制度、退休人员社会化管理制度、新农保待遇领取人员资格认证制度等。开展形式多样的针对农村青年的职业技能培训,促进农村富余劳动力向非农产业转移。采用网络培训、校企合作、企业与政府合作培训等多样的方式,提高农民的文化素质。
  4. 创新农村社会管理,提高公共服务水平
  把建设服务型乡镇政府,作为扩权镇强镇扩权改革的重大任务。积极转变政府职能,政府的主要目标应从盲目的发展经济转向增加农民的实际收入,保护农民利益,维护农村生态环境,建设和谐农村社区。服务型政府的要求是,以“大部制”为理念,整合资源,推进乡镇机构改革。各地区按照自身实际情况进行部门划分,在权限下放至扩权镇后,成立综合性的行政管理执法机构,集中办理各类审批和服务事项。赋予扩权镇一定的规划建设管理权。针对规划审批权集中于县级政府的现状,根据扩权镇经济发展水平,赋予镇级政府相应的规划建设管理权限。
  5. 构建财权与事权相匹配的镇级财政管理体制
  根据财权与事权相统一和充分调动县(市) 、镇两个积极性的原则,构建有利于扩权镇长远发展的分税制财政体制。重点实施财政超收激励为主的规费优惠激励机制。建立和完善规费优惠激励机制,实行财政超收激励,设立固定的基数,超收部分由县级财政全额返还重点镇。
  返还或留存于扩权镇的财税收入主要包括:新增非农用地出让金、镇区非农集体用地收益、国有土地有偿使用费、耕地开垦费等土地出让和使用收入,除按规定上缴中央和省上部分外,其余全部留扩权镇,用于扩权镇的土地开发、城镇基础设施建设及农业配套设施建设。
  (二) 推进强镇扩权权力规范运行
  权力理论和已有的实践表明: 权力下放是把“双刃剑”。权限下放合理,权力运行有效,将极大的促进镇域经济社会的发展; 权限下放不顺畅,运行偏离合法、合理轨道,则会带来一些严重问题。如滥用权力,排挤异已,任人唯亲等腐败现象,这显然与强镇扩权改革的初衷相背离。因此,必须规范权力运行,确保下放的权限、及权力的行使,真正符合广大人民群众的利益,使强镇扩权改革达到预期目标。
  1. 明确用权主体和权力边界
  科学确权是规范用权的前提。明确用权主体和权力边界是科学确权的关键。明确用权主体包括重点镇的党委、政府、人大、政协各层面。明确个体用权主体和集体用权主体,个体用权主体包括党委书记、镇长、党委委员、副镇长及中层干部和一般公务人员; 集体用权主体包括党委会、人代会、党政联席会议等。明确权力边界就是严格界定个体用权主体的权限,严格划定各项权力的使用边界。
  即明确从书记、镇长到一般公务人员的权限,明确什么事该干、什么事能干、什么事不能干; 明确越权、违纪、失职的权力使用边界。此外,还应下放至重点镇的权限进行分类汇总和梳理,形成权力清单,指导权力的有序运行。
  2. 推动决策民主化、规范化和显性化
  在议事决策中,遵循“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则,实行“一把手”末位表态制,避免“引导性”决策,会议纪要交纪委备案的规范程序进行决策,确保参与各方职责权限明确,责任到人,避免“形式主义”式的集体领导。用真实具体的文本资料、声像资料记录、印证决策过程,使决策轨迹显性化、可再现化。
  3. 创新监督方式,全过程监控权力运行
  实施巡视式监督、参与式监控、轨迹化监控、实时化监控,对权力运行进行全过程监控。巡视式监督,即由上级党委对乡镇开展巡视检查; 参与式监控,以及轨迹化监控,形成纪要; 实时化监控,通过即时上报系统软件,上级党委、纪委和乡镇纪委及时了解乡镇重大事项决策情况,进行实时监督。对领导干部、工作人员进行分类测评和综合考评,形成激励约束机制。