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探究综合行政执法体制改革

  路径实施相对集中行政执法权、推进综合行政执法改革,是深化行政体制改革和行政执法体制改革的重要任务,也是规范市场秩序、推动经济社会持续健康发展的迫切需要。按照中共中央关于“深化行政执法体制改革”的要求,我们有必要对行政综合执法改革和路径选择作进一步审视,以期正确把握改革方向,完善思路,继续把综合执法体制改革推向前进。
  一、行政综合执法探索实践的简要回顾
  行政综合执法是指一个行政机关或法律法规授权的组织,依据一定的法律程序在合理的管理幅度范围内,综合行使多个行政机关或法律法规授权的组织的法定职权的行政执法制度。目前行政综合执法改革比较成型的主要集中在城市管理、文化市场管理领域,十八大以来各地在县域和乡镇(街道)综合执法探索实践也为改革积累了宝贵的经验。
  一是城市管理综合执法。1996年颁布的《行政处罚法》规定,“国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。之后,各地纷纷开展了城市管理综合执法探索,实行相对集中行政处罚。2000 年国务院办公厅《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》提出,“各地方要把进行相对集中行政处罚权试点的经验运用于市县机构改革,进一步理顺行政管理体制,坚决克服多头管理政出多门的弊端,切实促进政府职能转变”。
  自此,各地陆续将原来分属于城建、环保、规划、环卫、工商等部门执法职能和机构整合,组建相对独立的城市管理综合执法机构,城市管理综合执法在全国范围内推广开来。城市管理成为开展行政综合执法改革最早的领域,也是涉及面最广、暴露问题最多的领域。
  二是文化市场综合执法。2004 年,中央下发《关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》,提出文化市场综合执法改革的基本思路,在部分省市先后开展文化市场综合执法试点。2009 年在总结改革试点经验的基础上,中宣部、中央编办等5 部门联合下发《关于加快推进文化市场综合执法改革工作的意见》,明确要求“副省级及以下城市开展文化市场综合执法改革,2010 年底前基本完成文化市场综合执法机构的组建”。
  目前,各省基本完成了文化市场综合执法改革,采取设立文化市场综合执法机构或将文化主管部门直接整合的方式,将法律法规赋予文化、出版管理、版权保护、文物、广播电视、体育等部门的行政处罚权相对集中到一个部门。文化市场综合执法成为出台规范性文件最多、要求比较明确、贯彻比较彻底的一次改革实践。
  二、现行综合执法模式利弊分析
  现行的行政综合执法多以地域为限,条块分割、上下对应明显。综合执法改革就是要打破固有区域、部门限制,合理分配各层级、各领域执法力量,通过再造执法组织架构,优化配置执法资源,实现执法效能最大化。结合各地改革实践,具体从纵横两方面分析。大部门内部综合执法是将改革涉及部门直接合并成一个,原分属于各部门的执法机构也顺势整合,通过整合执法主体实现执法权的相对集中。
  比较有代表性的就是文化综合执法。济南市将原文化局、广播电视局、新闻出版局等部门撤销,组建文化广电新闻出版局,将法律法规赋予的文化、出版管理、版权保护、文物、广播电视等行政执法职能整合到文化市场综合行政执法局。这种模式的优势主要体现在两方面:一是有利于推进执法公平。
  统一由一个部门监管,避免了多部门管理推诿扯皮而造成的监管漏洞和执法真空现象,基本实现执法标准、执法尺度统一。二是有利于提高效率。将原有执法力量物理整合,执法人员仍从事原行业执法,避免因跨领域、跨行业执法带来的知识储备不足、执法难度增加等问题。这种模式的弊端主要是人员身份划转障碍造成的改革不彻底。执法人员存在行政编制、参公事业编制、事业编制和聘用制四种情况,整合后,由于执法人员的编制性质不统一,导致部分执法职能难以实现有机整合,造成新的不平衡。
  三、行政综合执法路径选择
  实践表明,综合执法改革能够适应经济社会发展和社会综合治理需求,符合改革发展方向。推进综合执法不能眉毛胡子一把抓,需将综合执法改革放到深化行政体制改革和建设法治政府的大背景下,统筹谋划,纵横同步,点面结合,有序推进。
  对市和市辖区行政执法改革来讲,“推进执法重心下移、减少执法层级”并不是把市级全部行政执法权限下放,应充分考虑各领域特点做好“收”“放”结合文章,分而治之。对于需全市范围内统筹推动、区域间协调任务较重或区级执法机构无法协调的以及区级无相关管理权限的交通、规划、国土、建设等领域,应按照全市一盘棋的思路“收上来”。
  对于食品药品、安全生产、文化旅游、劳动保障、工商质监、公共卫生、商务流通、价格监督、节能降耗、粮食保障、人口计生等领域,应按照能放尽放的原则“放到位”。在下放权限时,还要充分考虑事项所在执法链条的整体性,避免因同种类型执法权限“收”“放”不一致,变相增加执法协调的难度。
  当然,综合执法改革不能搞“一刀切”,作为过渡,部分执法仍可能需保留市、区两个层级。对已经推行综合执法的机构,如城管执法机构;对市、市辖区政府属地监管责任较为明确的,如环保执法,一段时间内要合理确定市、区两级的职责边界,同时保留两级执法。