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浅谈我国农业行政管理体制改革创新

  农业行政管理体制是指政府中涉及农业的各类组织和实施制度的统称。实际上,农业行政管理体制早已是制约我国农业现代化发展的大难题。
  目前,我国农业生产经营分散,市场化、社会化水平低,传统行政管理体制存在惯性作用,以及农民素质和驾驭市场的能力低,要求我们把改革和创新政府农业行政管理体制,构建现代农业行政管理体制放在重要位置,并使之科学化、系统化、高效化,以适应现代农业发展的需要。
  一、我国农业行政管理体制的现状分析
  经过多年的改革,组织的结构得到了优化,管理的职能较为明晰,调控的手段和方式得到了改善,管理的理念也发生了较大的变化。我国的农业行政管理体制在与现代农业生产适应方面有了显著的进步。同时,也不可避免的依然存在一些与现代农业的发展不相适应的地方。
  (一)农业部门在各政府部门中处于弱势地位,其管理边界较窄。自从我国建国之初,农业部门的地位就一直不高。当时我国建设的当务之急是建立一个完整独立的工业体系。在这种战略体系中,农业部门完全成为了为工业化发展提供资源的部门。在之后的政府机构改革中,农业依然不能得到足够的重视,农业部门的地位并未得到显著的提高。不仅农业管理部门的地位较为低下,其管理的权力边界也较窄,无法承担宽泛的职能序列,使得一些农业行政管理职能难以得到有效执行。
  (二)职能划分混乱不适应现代农业生产。现代化的农业是大农业,其特点是商品化、专业化、合作化、产业化和一体化。这就需要现代化的管理方式和管理理念,以确保供应链条的有效衔接。但是我国目前的农业管理依然带有计划经济的色彩,一体化的农业产业链条被人为分割成产前、产中、产后不同的阶段,涉及多个部委,造成大农业管理体制的不顺。导致管理部门职能分散,衔接不畅,各个管理部门之间对问题相互推诿,对利益竞相管理。造成了行政管理效率下降,管理方式不能适应市场需要,农业资源不能得到有效配置。
  (三)农业主管部门调控手段依然不足。经过六十多年的发展,我国农业行政管理体制已经发生了很大变化,但是总体来讲,政府的农业调控手段依然有限,宏观调控职能未得到有效发挥。政府一般的调控手段主要有行政手段、法律手段、经济手段等。在市场经济国家中,政府主要通过经济手段进行调控。而我国现阶段,政府依然习惯于用行政命令去进行价格管制,不善于用经济手段和法律手段进行调控。
  (四)农业基层行政管理组织薄弱。组织的层级分为决策层、中间层和执行层。其中高层是决策层,中间层兼具决策和执行两种职能,而下层负责执行。正常的组织格局应该是金字塔结构,从上到下逐渐增大,但目前我国农业部门的现状是中间层过大,基层过于弱小,在很多省区农业基层管理部门基本上处于“缺钱、少人”的状态,无法向农业生产提供一些基本的公共服务。
  二、发达国家农业行政管理体制对我国的借鉴与启示
  随着全球经济一体化的发展,农产品生产和贸易都面临着新的压力。各发达国家在保持与巩固自己的竞争优势的情况下,都对各自的农业行政管理体制、政府职能、管理内容做出了重大的调整。选择农业最为发达的美国和与我国土地状况接近的日本作为研究的对象,通过对其农业行政管理体制改革经验的研究,找到对我国农业行政管理体制改革的借鉴和启示。
  (一)依法进行农业管理。发达国家普遍对包含农业在内的各行业进行法制化管理,这些国家农业行政管理机构的设置、调整、职能运行、部长权力界限等,均由法律明确规定。美国众参两院均设有负责农业的委员会进行农业立法,美国总统及农业部长只能根据相应的法律授权来开展工作。同样,日本也是出台了详尽的关于农业或农村方面的法律,涉及扶持生产与完善农业组织、农业保障、农业流通等诸多方面。
  (二)注重服务理念。美国的农业行政管理部门更加侧重服务职能。美国农业部多数局名称为“service”而不是“bureau”。美国农业部主要是为农户服务的,如为农场主提供信息服务和财政支付、技术支持以帮助其根据市场调整生活和开拓市场;为农业经营单位和农户提供水、电、通讯和基本设施以保证农户的基本生活;提供废水、废物等排污设施以保证农村的环境不受污染;为收入低于一定金额的农民提供房屋贷款以资助其修建房屋。
  (三)注重农业科研和推广。日本农业的发展十分注重科研的力量。日本全国建立了包括公立和私立大学、各类科研机构以及企业在内的三大农业科技体系。美国的农业研究推广体制也有自己的特点。首先,是农业的教育、研究和推广三项任务均由州农学院来完成,这样就可以使这三项任务相互融合、相互促进。其次,研究推广经费充足。美国被认为是农业科技信息推广最为成功的国家,其农业科技贡献率接近70%,大大高于其他国家。
  (四)实行一体化的管理方式。美国对农业实行一体化的管理体制。美国农业部具有规模大、范围广、功能全的特点,被赋予了“从田间地头到餐桌”的综合管理职能。美国农业部不仅管理农业,还负责农村的发展,不仅促进了农业这一产业的发展,还促进了农民地位的提升,实现了农业发展和农村建设的融合。
  (五)使用多种农业行政管理调控手段。作为最发达的市场经济国家,美国农业的发展采取市场调节为基础的办法,各类生产资料市场化,美国化肥、种子、农药、农用机械等均由市场调节。在市场化基础上,政府通过多种手段对农业生产进行调控。
  首先,采取使用价格、信贷、补贴等经济手段使农场主自觉接受调控。其次,充足的经费保障。联邦政府每年用于农业支持的经费将近200 亿美元,这些经费被广泛用于生态保护、食品消费补贴、农业信贷、农业科研和推广等方面。
  三、我国农业行政管理体制的改革创新
  (一)调整政府职能定位。政府职能体现在行政机关在管理国家和社会事务并为社会提供公共服务过程所具有中的基本职责和功能。我国长期以来,政府的统治职能得到了强调,服务职能被忽视。随着社会经济的逐步发展,公民权利意识的逐步提高,这种管制型的政府管理模式迫切需要向服务型的管理模式转变。政府行政管理机构既要提供一般性公共服务,还要通过一系列的法律法规以及规章制度来规范市场秩序和市场环境,以保证市场环境的开放性和竞争秩序的公平性,降低市场主体的运营成本、提高市场效率,增加市场活力。
  (二)合理规划权力配置。行政权力和行政职能是两个关系及其密切的范畴,行政权力和行政职能之间是手段和目的之间的关系。行政职能的设定确定了行政工作的方向和价值目标;行政权力为政府完成这些任务创造了条件和途径。就我国目前情况来看,应该增强基层组织的权力,要赋予基层人员必要的权力,充分发挥基层组织人员的积极性,使其能够适应迅速变化的环境要求,具有处理突发事件的能力。同时还要合理划分中央政府与地方政府在农业方面的管理事项,既要调动地方政府的积极性,又要保证中央政府的宏观调控能力。
  (三)政府运行规则法制化。在我国目前的行政生活中,法律至上的基本价值并未得到贯彻,权大于法的现象也屡见不鲜,上下级政府之间、上下级政府部门之间以及政府与公民之间关系的调整不是依靠法律,而是依靠权力。政府运行规则法制化的具体内容包括:
  (1)职责法定,在农业行政管理体制中,农业行政管理部门所具有的职责用法律的形式固定下来。
  (2)权力有限,权力有限是指农业行政管理部门的权力要受到法律的制约,不能无限制延伸。农业行政管理部门行使的权力来自法律的授予,无法律授权不得行政。
  (3)程序正当,程序正当就是行政管理部门在履行行政职责的行为过程中,应当遵循合法的、适当的方法和步骤。
  (4)决策透明。在农业行政管理中要做到透明,首先,政府要将透明政府作为一种理念贯穿于当前各种程序之中。涉及农业的各类政策的出台要经过充分的调研,听取各个团体尤其是农民团体的意见,以保障政策的公平、公开。其次,对农业管理的相关信息进行公开。这样尽可能减少政府决策失误的可能性、行政管理官员的徇私行为的可能性以及公共资源被滥用的可能性。
  (四)管理手段多元化。在政府行政职能履行过程中,必须运用法律、经济和行政等多种手段对农业生产全过程进行合理的管理和调控。法律手段是农业行政管理的基础,实施农业行政管理法制化,能够避免行政管理部门管理的随意性,减少相互推诿。经济手段是农业行政管理的最重要手段,包括财政、金融、税收、价格、保险等多方面。在农业行政管理实践中,必须结合各种手段灵活运用,提高管理效率,增进管理效果。
  (五)设置大农业管理部门。建设大农业管理部门是为了适应社会主义市场经济的需要,是完善行政体制改革的需要,对行政体制改革具有重要的意义。
  目前来说,我国农业行政管理部门职能交叉、权责分离现象较为普遍,这样既造成了部门之间相互推诿,又制约了行政效率的提高,严重地影响了社会经济的健康发展。设置大农业管理部门,将相似职能合并,不仅整合了政府资源、节省经费,而且明确了行政管理职能,提高了行政管理效率。
  四、结语
  农业生产能力的提高不仅和资本投入、生产技术有关,与管理制度也有着密切的关系。适应农业生产方式的行政管理体制能够极大地促进农业生产,反之,则会阻碍农业生产的发展。面对着激烈的经济全球化的竞争环境,现有的农业行政管理体制必须要明确目标和方向,借鉴发达国家的先进经验,进行必要的改革与创新。