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论资源型城市转型发展中环境行政执法问题研究

  一、资源型城市的发展现状
  资源型城市指的是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。在资源型城市中城市的生产和发展与资源开发有密切关系,资源型产业在工业生产中占有较大份额。资源型城市提供的大量石油、煤炭和其他矿产资源,为我国初期的工业化发展做出了巨大的贡献,极大地促进了我国的经济发展和社会进步。
  我国资源型城市中有不少出现“矿竭城衰”,大量工人失业下岗的情况, 以东北工业基地最为突出。不仅如此,资源型城市还往往面临着环境严重破坏,影响民众基本生活的现实问题。由于人类的经济活动,对自然资源的无序利用和过度开采,后期保护措施不到位,时常发生某些区域地面塌陷、良田变荒、废弃的资源材料随意堆放的现象,曾经的绿山变成了荒坡,生态环境遭到破坏、基础设施严重损坏、严重影响了居民生活。
  目前我国资源衰退型城市地级行政区24 个,县级市22个,县(自治县)5 个,市辖区(开发区、管理区)16个,在262 个资源型城市中,成长型城市(3个),成熟型城市(141个),衰退型城市(6个),再生型城市(23个)。城市转型发展之路任重而道远,需加快转型步伐,尽快寻找到适合各自城市的可持续发展道路。
  二、资源型城市可持续发展的转型必经之路
  资源型城市的发展一般会经历兴起、繁荣、衰退3 个不同时段的发展差异。这是基于自然资源的不可再生性和优势递减性的现实,资源的开采利用会从最初的勘探到开采、再到前中期的高产稳产、后期走向衰退枯竭,而在整个发展历程中始终存在的突出问题,就是对自然资源的高度依赖,产业结构较为单一、资源型产业占城市经济比例过大,劳动人才结构单一、就业矛盾突出。
  其次,当地环境遭到严重破坏,生态秩序被严重打乱,而城市后勤保障疏解功能却滞后,城市服务不到位,城市发展不可持续。现今,在我国的经济社会发展进入新常态的背景下和当前国际经济大环境中,我国大部分的资源型城市处在一个衰退的发展阶段,为了实现当地经济的持续健康发展,必须改变现有经济发展模式,寻找新出路,实现城市转型,保证经济社会的可持续。
  三、资源型城市转型发展中的环境行政执法
  我国人口众多,人均资源少,但环境污染和生态破坏却很严重,尤在资源型城市中更为明显。而环境和生态的严重破坏除了自然界自身发展变化和经济生活无序和过度破坏的原因之外,也与环境行政执法有很大的关系。由于我国目前正处于社会主义初级阶段,社会生产力发展水平有限,国民素质正处于上升阶段,资源型产业仍主要依靠消耗资源为成长动力,环境保护的实施力度长时间以来处于低水平阶段,自觉性较差。
  因此,在资源型城市转型发展中,为了防止竭泽而渔现象的出现,加快转型速度,我国政府要充分发挥行政职能,加强行政执法力度和强度,依法保护环境,为城市转型发展提供有力保障。环境行政执法一般而言,就是有关行政管理机关执行环境法律规范的活动。通常被分为环境保护行政主管部门的主要执法和环境保护行政相关部门的联合执法。
  在中国,负责环境保护行政工作的部门主要有环境行政主管部门,各级人民政府中有对某些资源保护实施监督管理的部门。经过法律法规的特别授权或者受行政机关委托的社会团体、企事业单位、国家机关和园林、市容环境卫生、卫生、市政管理等其他政府行政职能部门也可以进行环保执法工作。
  四、资源型城市环境行政执法中的存在的问题
  (一)行政部门地方保护主义倾向严重
  现今,我国各行业主管部门在环境执法中,从各自部门利益出发,变相执法,没能正确完全履行行政环保职责,造成环保法的实施没能贯彻落实。由于地方保护主义意识的存在,当企业发生严重污染环境的情况时,地方政府为了实现自己的地方利益和政绩,往往会采取行政干预手段使理应受罚的污染企业继续照常生产,从而使得环境保护部门对违法企业的环境行政执法成为一纸空文。
  (二)行政执法标准模糊
  目前我国针对各种自然资源的合理利用及相关环境保护问题的专门性法律较少。虽然对一些自然资源例如岩石等资源有相应的专门法条予以规范,加以开采限制,环境保护强制执行标准,但多是部门及地方政府规章,标准也参差不齐,难以统一遵行,忽视环保行政专门立法的现象更是常态。
  (三)环境执法体制僵化
  在我国当前的政治体制中,拥有环境管理权的政府机构较多,职权交叉重叠的现象经常发生,体制僵化的问题极为明显。对于环境保护法执行的权力分配问题,现行体制规定,环境保护行政部门拥有专职权利,其他相关部门可以行使环保的部分权利,且相关部门的环保权力也没能进行明显区分,以总分管理为环境行政执法保护的基本途径。但是这种管理模式使得环保执法权利的行使极易出现两个以上管理机构交叉管理的情况,从而极大地增加了“踢皮球”和“抢椅子”现象发生的几率。
  (四)环境执法行政队伍综合力量薄弱
  虽然环境行政执法有多种手段,执法人员可以自行选择。但这并不意味着,执法效率、质量会有显著的成果。环境法具有明显的学术性特征,作为一个合格的环境行政执法人员应具有相当程度的环境科学技术知识。但现实中,受公务员录用标准和门槛限制等原因,现行执法人员中有相当一部分人不具有行政执法所必备的学术知识和专业素质,环境行政执法队伍数量不足,素质有待提高,环境行政执法活动难以深入进行。
  五、加强和完善环境行政执法的对策
  (一)将环保成效纳入政绩考核内容,行政责任化
  各级政府应以统筹协调可持续为工作原则,积极推动环保执法与经济社会发展的同时进行;将行政辖区内环境质量的好坏和取得的治理效果加入对行政主管领导政绩考核的内容之中。主管领导及相关环保部门行政负责人由于行政立法不当、决策失误、执法不当等原因造成环境污染破坏,污染监督力度严重低下,环保执法处罚玩忽职守,导致环境质量下降,应追究其相应的行政责任,构成犯罪的,同时追究其刑事责任,明确环保行政执法活动的行政责任者,逐步建立完善环保行政追究责任制度。
  (二)加强各种资源的专项立法,细化、量化地方环境法实施标准
  目前我国对自然资源的环境保护立法大多笼统,没能充分考虑地方各种自然资源的特色。实际中,各地经济发展依其区域自然资源种类的不同,开采利用和保护方式也不同,应进行专项立法。资源型城市要针对本地的特色自然资源和位置、特点进行地方立法,同时要坚持可持续发展原则,实现城市的人口、资源、环境和社会的协调可持续发展。
  对于国家根据经济发展需要针对资源开发和利用适时进行立新法的宏观调控活动,资源型城市要及时调整和规范地方相关环境法规和规章,结合实际情况,因地制宜地及时有效地实行先进、前沿的环保法规政策。同时引导性建议各地方权利机关和政权组织细化、量化环保实施标准,严格按照环保标准行政执法,使行政执法有严格明确的工作标准,不给政府部门留有机会逃避执法、模糊执法。
  (三)改革和完善当前环境行政执法体制
  要加快进行环境行政执法集权改革。对现行的环境行政执法权分散机制加以打破,实现环境保护行政管理部门的责权统一,加快打破当前环境行政执法的模糊局面的步伐。
  例如,可以通过组建环境保护行政主管部门,将分散于卫生、水利、城市建设与管理等各部门的环境行政执法权集中到一个行政主体,以此机构对环保执法工作进行集中统一有效的处理。在明确界定各部门环保职责的同时,应对各政府部门间应相互进行行政协助的情形加以具体说明,最大限度地集中环境行政执法主权,统一环保行政执法步伐。
  (四)加快建设知法、守法和技术能力强、公正廉洁的环境行政执法队伍建设
  一支高素质和执行力强的环境行政执法队伍,贯彻执行国家环境保护法,实现环境保护和生态改善的目的。要加强和完善环境行政执法队伍自身的建设,从源头抓起。在设置进入门槛时,要统一对专业知识能力的要求标准,保证公平竞争。把握好行政人员录用这一关。也可以通过对环境行政执法人员定期进行综合执法能力培训的形式,提高环境行政执法队伍的整体素质和能力。
  其中重点是要增强环境行政执法人员的行政执法能力。环境行政主管部门应建立环境行政处罚执法人员的学法制度,还应举行以依法行政为重点的普法活动,同时加强对环境行政执法人员的环境科学基础教育和环境法律法规教育,从专业素质上保证行政执法队伍的执法水平。保证执法队伍的廉洁,杜绝权钱交易现象。加强廉政建设,加入政绩评定标准。
  坚持老虎苍蝇一起抓,对贪污腐败行为依法严肃处罚。同时也要着手提升执法人员的综合素质,加强和完善环境行政执法队伍自身的建设。及时培训行政人员的当代新管理应用技术知识技能,提高对行政人员的现代管理、应用业务能力。如当今日益重要的互联网应用技术和电脑操作技能,加强执法队伍的科学化、现代化建设。
  六、结语
  本文以“环境行政执法”为指导,以我国资源型城市转型可持续发展过程中产生的问题为分析线索,以资源型城市可持续发展的行政法治研究为主旨,探讨我国资源型衰退阶段城市的行政环保问题,希望找到一条发展与保护并行的可持续发展之路,为资源型城市成功转型提供理论借鉴。