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论优化行政区划设置

  中国共产党的十八大报告和十八届三中全会的决定都提出要“优化行政区划设置”。面对中国行政区划多数省区面积过大、管理层次过多这一突出问题, 和政治经济社会协调发展的现实要求,学术界时有缩省增省、分省减层的呼声,而优化中国行政区划,首先应着眼于省级行政区划增省减层。
  本文据此提出增加省级行政区数量减少行政层级的改革思路、学理根据、实施步骤和风险防范策略,为推动中国行政区划的优化提供决策参考。
  一、已有研究述评
  自清末维新派人士康有为提出省级行政区划改革研究的论题以来, 中国行政区划改革问题日益引发学界政界的研究兴趣,他们围绕中国行政区划的历史变迁、主要弊端、改革的必要性及其与民族问题、经济发展、城市化、政府职能等相关问题的关系开展了大量研究,取得了不少重要的研究成果,并在缩省增省、分省减层、省直管县等改革思路上取得了较为一致的共识。
  一是关于中国行政区划改革的重要性、必要性和可行性研究不断深化。浦善新在《中国行政区划改革研究》、刘君德、靳润成、周克瑜在《中国政区地理》等书中对省级行政区划改革的必要性进行了分析。尤其是关于市领导县体制的利弊和存废的争议十分激烈。
  二是关于省级行政区划改革分省缩省方案方面的研究成果十分丰富。中国学者在省级行政区划改革的基本思路上已经达成基本的共识,从清朝末年至今已经有较多的分省缩省方案问世。
  三是关于行政区划改革的可行性的研究还不够全面、系统和深入。侯景新、浦善新、肖金成在《行政区划与区域管理》中认为,从国际比较、中国历史上的行政区划设置情况以及行政区划发展趋势、改革时机、改革基础等方面来看,行政区划改革都是可行的。
  田穗生、罗辉、曾伟在《中国行政区划概论》一书的附录中特别对中国的省级行政区划改革的可行性进行了详细的较为深刻的阐述,他们从管理层次与幅度理论、行政效率的提高等方面论证了改革的可行性。
  四是逐步重视关于行政区划变迁规律的研究。周振鹤以中国历史时期的政治地理现象为研究对象,主要采用历史学方法,对中国历史政治地理开展研究,提出了从沿革地理、政区地理到政治地理的范式转换,对行政区划与自然区划、文化因素的关系、中国历史上行政区划层级变迁的三循环、中国历史上行政区划幅员的确定、行政区域划定的基本原则以及其他相关因素进行了深入研究,取得了很有价值的研究成果。
  二、增省减层优化中国行政区划的现实要求
  1.多数省区面积过大、所辖县级政区太多是中国行政区划最突出问题
  一是多数省级行政区域面积过大。
  土地面积在10万平方公里以上(超过韩国)的省市区有25个,土地面积在20万平方公里以上(超过柬埔寨、孟加拉国)的省市区有11个,土地面积在30万平方公里以上(超过菲律宾、意大利、波兰)的省市区有8个,土地面积在40万平方公里以上(超过日本、德国)的省市区有7个,土地面积在50万平方公里以上(超过西班牙、泰国、法国)的省市区有4个,土地面积在100万平方公里以上(超过埃及)的省市区有3个。东西跨度最大2400公里,最小100公里,平均717.96公里;南北跨度最大1700公里,最小120公里,平均629.22公里。
  二是多数省级行政区所辖县级行政区太多。
  省级行政区管辖县级行政区划数最多181个,县级区划数超过80个的省区有22个,县级区划数超过100个的省区有17个,平均92.13个。三是增加地级行政层级致省级政府管理幅度太小。绝大多数省级行政区划(除直辖市和海南省等)规模过大必然导致在省区以下多设一个行政层级,增加行政成本,而省区所辖的地级行政区划数最多只有21个,最少的只有2个,其次是5个,平均只有10.74个,对于省级政府的管理幅度来说,又太小。
  2.提高行政效能要求
  增省减层一是徒增地市行政层级,增加行政成本。中国的省级行政区数量过小,所辖面积过大,徒增地市行政层级,致省级管理幅度过小,增加行政成本,为行政效率提升造成结构性障碍。
  二是“市管县”体制加剧县域经济发展困难。截至2013年底,中国共有地级行政建制333个,其中地级市286个,占地级行政建制的85.9%。市管县体制主要存在市县争利的经济利益矛盾、行政管理矛盾和城乡关系的矛盾。市管县体制存在严重的“市吃县”、“市刮县”、“市卡县”、“市扒县”现象,为行政效率低下、行政成本高昂、资源配置效率低下埋下了体制祸根,加剧县域经济社会发展困难。
  三是行政区划弊端损害中央政府资源配置效率。行政层级多、省区政府管辖面积过大导致各级政府资源的分配效率低下,加剧省内各区域之间资源分配的不公平性、不合理性,导致贫者逾贫、富者更富。
  三、中国现行行政区划的历史局限
  中国共产党十八届三中全会提出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。……让一切创造社会财富的源泉充分涌流,让发展成果更多更公平惠及全体人民。”前述问题表明,中国现行行政区划与全面深化改革的总目标相比,有其十分明显的历史局限。
  1.在价值取向上:重统治,轻发展
  马克思和恩格斯深刻地揭露了国家的阶级实质,指出“国家是统治阶级的各个人借以实现其共同利益的形式”。任何一个阶级走上阶级统治的地位,为维护和强化既定的政治关系与社会秩序,都必须通过国家权力对全社会进行一种强力支配与控制,这是政权得以存在、社会秩序得以建立的基本前提。
  因此,政治统治是任何一个国家政府的基本职能。麦迪逊(Madison)在《联邦党人文集》第51号中警告说:“组织起一个由人统治人的政府,极大的困难是,首先你必须使政府能控制被统治者,然后还要迫使它控制其本身。”塞缪尔·P﹒亨廷顿指出,对于许多现代化之中的国家而言,“首要的问题不是自由,而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由,但不能有自由而无秩序。
  必须先存在权威,而后才谈得上限制权威。”有研究表明,“政府职能重心定位与行政区划调整基本目标的阶段性耦合,在历史经验层面验证了两者联系的实然性:历代王朝的职能重心偏向于政治统治,行政区划调整的基本目标是加强中央集权,以巩固皇权、控制社会;中华人民共和国建立初期,各级政府的工作重心是重整秩序,行政区划调整的基本目标是巩固中央权威,为恢复发展国民经济创造条件。”
  2.在权力结构上:重中央,轻地方
  中国是“单一制”的国家结构形式,地方政府的权力是中央政府授予的。地方公共政策的执行过程必须严格在中央政府的监督和控制下进行, 下级地方政府的公共政策执行过程必须严格在上级地方政府的监督和控制下进行。
  中央政府掌握对地方政府领导人的选拔任用的控制权,领导地方政府,地方政府对中央政府负责,下级政府对上级政府负责,核心是中央政府(通过执政党的组织手段等)对主要的地方政府政策执行者或地方政府政策执行的主要负责人具有相当大的人事管理权。权力以中央为主,地方政府和下级缺乏独立自主性和自治能力,中央政府和上级政府事必躬亲,任务繁重,管理幅度必然不能过大。
  而管辖面积大、管理幅度小必然导致行政层级增多。尽管“中国历代行政区划沿革的核心就是政区层次级数的变化,这一变化集中体现了中央集权与地方分权之间此消彼长的演变过程”,尽管“一部中国政治史就在外重内轻和内重外轻的两端往复摆动,同时又一步紧似一步地走向极端的中央集权。”
  可见,在单一制国家结构形式和行政体地方政府体系下,重“中央”是常态、是本能,重“地方”是非常态,往往是形势所迫不得已而为之。即使是重“地方”,也就是给地方多授予点权力而已,主动权仍在中央。
  四、优化行政区划之学理
  根据行政区划事关重大, 优化行政区划既要立足于现实需求, 又要对优化行政区划的目标要求、制约因素和推动力量展开系统性的学理考量,从而避免行政区划改革的盲目性。
  1.优化行政区划之价值目标
  行政区划的实质是实现行政权力和责任的划分。因此,行政区划应通过合理确定政府的管理层级及各级政府的管理幅度,实现对行政权力及其相应责任的科学划分来提高行政效能、维护政治稳定、推动城乡区域经济社会文化的协调发展、提升整个社会和公民的自治能力,以便更好地实现政府的各项职能,使整个社会的公共利益最大化。
  2.优化行政区划之制约因素
  行政区划的优化将面临诸多制约因素, 我们将其中最主要的一些因素分别概括为环境要素、组织要素和能力要素。这些要素将从不同的角度制约、影响行政区划对政治经济社会文化发展的作用效力。同时,这些要素并非孤立地存在和发展,环境要素、组织要素与能力要素之间存在着紧密的相关关系,它们相互作用、相互促进,并相互制约,共同制约着行政区划的层级和幅度。
  因此,行政区划的优化必须严格考量这些相关要素及其可能对行政区划及其作用效果产生的影响,从而提高行政区划优化的科学性和可行性。
  五、增省减层优化中国行政区划的可行性分析
  中国政府执政合法性日益增强,其利益整合能力、危机治理能力、依法行政能力的逐步提升及其职能的分化以及经济、社会的快速发展,都为中国行政区划的优化奠定了良好条件。
  1.政府能力提升为增省减层提供能力保障
  政府能力的提升为政府管理幅度的扩大和行政层级的减少提供重要条件。政府执政合法性增强、政府利益整合能力提升、政府危机治理能力提升、依法治国和依法行政能力提升,为行政区划的优化、政府管理幅度的适度扩大和行政层级的减少奠定了条件,而行政区划的优化将进一步提升政府能力。
  2.政府职能分化为增省减层提供组织保障
  中央政府管理的省级政府数量和省级政府直接管理的下级政府数量大量增加, 可能带来政府的控制力减弱而导致政治不稳定、地方保护主义增强而导致市场被分割阻碍经济的健康发展、各自为政损害国家整体利益等风险。政府职能分化可以减少甚至避免此风险。军队系统、安全机关、工商、税务、海关、审计、质监、国土、环保等法律监管部门和资源环境保护部门采用垂直管理模式,甚至可以跨区域设置机构,能在一定程度上避免因为省域数量的增多可能造成的对资源环境保护、统一大市场和政治稳定的维护力度的削弱。
  3.经济社会快速发展为增省减层提供物质保障
  增加省(市、区)数量、增加省级行政中心可能导致中央财政资源配置高度分散、各区域增长极辐射带动能力减弱的风险。当前无论是经济总量还是财政保障能力都大幅度提升,即使再增加一些省份或省级行政中心,对目前各地区的财政收入造成某种程度的分散,但各地区的财政保障能力也仍然会大大高于5年前的水平。
  现代信息技术的快速发展和交通基础设施的快速改善有力地促进了信息传递、人口和物资流动,为行政管理幅度的扩大和行政层级的减少创造了十分有利的条件和机遇。