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论新型城镇化下行政区划调整与行政体制改革

  传统城镇化是低成本、不可持续的模式,表现为支撑城镇化快速推进的要素成本或被刻意忽略,或被变相压低。为了维系这种以城乡二元结构为特征的“非常态”城镇化模式,其主导者——各级政府,不得不付出极高的行政成本和社会代价。
  尤其是地方政府基于“属地化行政发包和政治锦标赛模式”形成的激励扭曲,成为权力寻租、官员腐败以及条块分割问题的根源,土地、社保等基本公共服务低成本引发的对于农民工等弱势群体的不公,导致城镇化“化地”不“化人”,社会问题频发、维稳成本陡升、行政资源浪费。IMF 对各国政府的实证研究发现,政府的高成本必将导致公共财产的流失与滥用,这对社会总福利也是极大的损失。新型城镇化强调以人的城镇化为核心,初衷在于让城镇化福祉充分释放并惠及更多人。
  在这个过程中,之前隶属于农村自治组织的村民“洗脚进城”成为社区居民,很多配套制度也随之跟进、调整甚至变更。城镇人口的集聚、城市边缘的扩张,对改革城市原有公共服务、社会治理和行政管理体系提出了新要求,也为降低城市行政成本、提高管理服务质量和效率带来了新挑战。根据国家新型城镇化综合试点的要求,新型城镇化要“创新行政管理和降低行政成本的设市模式”。长期以来,一方面,由于理论的相对滞后,行政区划调整和行政体制改革远远落后于经济改革,且改革习惯于“摸着石头过河”,缺乏前瞻性。
  即便是新公共管理“典范革命”的引入,也并未像预期那般对实践产生太大影响。另一方面,制度上的“路径依赖”以及出于稳定因素的顾虑,使得政府在制度变革上缺乏积极性。考虑到行政区划调整和行政体制改革的复杂与反复程度,决策层触及此类改革的意愿较低。总的看,构建适应新型城镇化的行政区划与行政管理体制,并未形成体系完善、科学规范的顶层设计方案。
  本文旨在梳理行政区划调整与行政成本研究的相关观点,考察行政区划与行政体制对新型城镇化推进的障碍与问题,提出城镇化推进与优化行政区划、推进行政体制改革之间实现耦合和共促的路径选择,为推进中的新型城镇化提供借鉴。
  一、文献及历史变迁的梳理
  行政区划调整与行政体制改革在中国改革开放和现代化进程中发挥着战略性保障作用,处于改革的中心环节,是一块“难啃的硬骨头”。如何优化行政区划结构,创新行政管理和降低行政成本,既有研究从历史纵向和中外横向维度开展了多方面研究。笔者以行政成本视角为出发点,对城市化进程中行政区划调整历史沿革以及行政成本控制做了整理。追溯中国的封建社会史,行政区划调整历来是为统治者稳定政局服务的。
  县、郡、省作为历史上延续时间较长的行政治理单元,包含了政治、社会、经济、文化的完整系统,其所遵循的“属地原则”,带有浓厚的地域行政色彩。地方行政长官被称作“父母官”,主管着行政、财政、诉讼、裁决、赈灾等几乎所有公共事务,掌控着黎民百姓“生杀予夺”的大权。省界的划定自明朝起已基本成型,虽历经朝代更迭和新中国成立,但既有省区间区域调整变动不大,很多省界呈“犬牙相入”之势。
  从行政区划结构看,等级化的城市行政管理体制特征,无论是封建时代还是新中国成立后,都体现得极为明显。这种体制有利于强化上级对下级的行政管辖,保证政令统一,体现了行政权对效率和稳定的双重诉求; 而且,集权的行政架构通过增加部分行政成本,有助于预防战争暴乱和社会无序造成的统治危机,在客观上也起到了集聚人口、降低社会交易成本和改革风险的目的。
  二、基于成本视角的问题分析
  非农产业、非农人口向城镇聚集,农民工“身体城镇化”转向“身份城镇化”,“城市政区”增加、“农村政区”减少,代表了新型城镇化的发展趋势。从体制机制角度保障新型城镇化的顺利推进,重点在于打破不适应于人本城镇化的制度掣肘,发挥政府在制度建设上的保障作用。长期以来,我国行政区划与行政体制都存在层级过多、协调不畅、成本过高的弊病,伴随新型城镇化的推进,一些问题和矛盾更加凸显,基于成本控制视角,无论在行政区划调整上,还是行政体制改革上,都有很大的改进和完善空间。
  中央与地方权责的不对等,省内计划单列市与省会城市之间的摩擦,地级市与县之间的利益冲突、地级市之间以及各县间的地方保护与区域分割,一直以来都是完善行政体制过程中面临的难题。回顾改革开放以来的行政区划调整,从中央到地方,各级政府的认识从未达成过统一。
  由于民政部对“各地竞相争取行政级别、权力、机构、编制等上位的热烈诉求的畏惧与无力阻挡”,1997 年“撤县改市”改革被叫停; “省直管县”改革在地级市与下辖县(市) 级间产生重大分歧。一方面,地级市出于容纳更多人口,实现空间扩张、管辖范围扩大以及规避省直管县后权力压缩的需要,力推“县改区”; 另一方面,一些本应纳入市辖区的县则更倾向于谋求省“直管”以强化其权力,推诿或延缓区划调整。即便在县与乡镇之间,也存在管辖地域变更的博弈。
  此外,在城镇化过程中,村庄的消失已成常态,协助调整、合并乃至注销自然村乃至行政村在一些县级政府已提上议事日程,但在实际操作过程中,由于县镇(乡) 间不能有效协调,导致镇级政府在推进此类工作过程中缺乏动力,甚至设置重重障碍。
  三、调整与改革的思路
  建议城镇化、市场化过程中鲜明的自发性扩张特征,能够将区域要素和空间等自发地纳入行政体系中,实现区域协同、规模发展。从“一带一路”“京津冀一体化”“长江经济带”以及长三角、珠三角等区域战略的实施可发现,中国区域经济的“去行政化”特征愈加明显。
  推进区域间去行政化,打破现有行政区划格局、实现有利于推进城镇化、降低行政成本的行政区划与行政体制,将是一项长期的战略选择。在新型城镇化背景下,行政区划调整与行政体制改革应着眼于打破层级过多、协调不畅、成本过高的掣肘,适应市场化、区域经济一体化的要求,以提升城市管理科学性为目标,以增加城市数量、减少城市层级、简政放权为主要手段,理顺关系、减少掣肘,形成“设置科学、布局合理、规模适度、服务高效”的行政区划和行政管理体制。
  首先,对于“镇级市”改革,应选择远离中心城区的经济发达镇为目标,综合考虑城镇建成区人口规模、财政一般预算收入和教育医疗等公共服务能力指标,以“省”为单元确定标准,率先把符合条件的“巨型镇”、大学所在地或重要物流节点的小镇升格为市,赋予其县级甚至部分市级经济社会管理权限; 要有意识地提前培育节点城镇,拓展市级镇的发展空间,方便建制镇和城镇型居民向中小城市转型。
  在镇级市内部,推行扁平化管理架构,精简人员编制,实现行政事业人员统一使用、分类管理,机构编制向服务群众的“窗口”部门倾斜。参照开发区模式,不再设“四套班子”,行政机构与事业单位职能整合。