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论我国海洋行政管理体制及其改革

  一、问题的提出
  党的十八大报告明确提出“建设海洋强国”。基于十八大对海洋强国的重视,海洋行政管理体制改革成为目前我国社会关注的一个焦点。2013 年的国务院机构改革方案中,海洋行政管理体制的改革,是其浓墨重彩的一部分。国家成立了高规格的国家海洋委员会,将5 支海洋执法队伍中的4 支合并,成立了统一海洋执法的中国海警局。
  2013 年的国务院机构改革,从某种程度上而言,是国家对学界多年来进行海洋综合管理呼吁的一种回应。例如早在2006 年,李百齐就提出,应该理顺管理体制,建立一个更为权威的海洋管理机构。以怎样的理论和逻辑去分析海洋行政管理体制问题及其改革方向,关系到这一问题的思想深度和信度,当然也直接关系到海洋行政管理体制改革的成败。
  目前,几乎所有的学者都认识到海洋行政管理体制改革在建设海洋强国中处于关键地位,海洋管理存在的种种弊端也昭示着海洋行政管理体制需要进行深层次的改革。学界对海洋行政管理体制改革的方向也基本持相同的看法: 除了提高海洋行政主管部门地位的建议外,另一个基本共识是海洋行政管理需要从分散管理走向综合管理。有关海洋综合管理的研究成果,在海洋管理学界并不少见,可谓擢发难数。只是对如何推进这一进程,不同的研究者给出了不同的思路。
  贺义雄认为应该建立一个统一管理、多部门合作的海洋行政管理体制,以统一协调跨部门、跨行业的利益。阎铁毅则认为我国海洋行政管理体制改革的核心是建立统一的海上执法体制,将我国目前的五支海上执法力量进行整合,建立像美国海上警备队一样的统一海上执法力量。
  学界的这些研究思路对于我们深入探究我国的海洋行政管理体制改革非常有帮助。但是如果我们跳出海洋管理,以一种更为宏观的角度来看待这些学者们所提出的改革设想,学界对海洋行政管理体制改革的很多设想有可能对其他的改革构成挑战,也与其他一些部门的改革思路相冲突。例如环境学界认为我国环境保护不利的原因之一在于环境部门的弱势地位,改变这一环境保护不利状况的对策就能。
  2008 年的大部制改革将环境保护总局改设为环境保护部,可以认为是对这种呼声的回应。统一环境保护职能,也就意味着要将海洋环境职能纳入环境保护部的职能范畴之内。这与海洋管理所提出的海洋综合管理恰恰形成相反的思路。实际上,如果从其他职能部门的角度而言,海洋综合管理也是对其他职能部门职能的割裂。基于职能统一的原则,这种改革显然会受到其他职能部门的强烈反对,也与我国的大部制改革不相符。现实中海洋综合管理的“难产”也可以说明这一点。
  当然,为了解释或者化解这种“难产”,学界也进行探究。其中的解释观点之一是认为“部门主义”在作祟,即其他职能部门太注重自己的部门利益。还有的研究者认为海洋行政管理体制改革最核心的问题是国家海洋管理职能在政府部门重新配置的问题,明晰海洋管理中的政府职能,可以有效化解上述问题。
  二、我国行政管理体制及其职权划分
  进行结构及部门设计,是任何组织都必须面对的问题。几乎所有的组织都进行部门设计,即按照一定的原则和方法把组织中的人和事划分成便于管理的构成单位。部门设计中涉及到最为核心的问题就是部门划分的方法。尽管部门划分的方法很多,但是其中最主要的两种方法就是按照职能划分和按照地域划分。尤其对于大型组织而言,这两种划分成为必不可少的划分方法。
  所谓按照职能划分,是指根据专业化的原则,以工作性质相同或相似的职能为基础来划分组织部门; 所谓按照地域划分,是指按照组织活动的地理位置设置组织部门。我国目前的行政管理体制,主要采用职能划分和地域划分相结合的划分方法。其中,职能划分的方法构成横向部门的主要划分方法,由此形成了横向的职能管理部门; 地域划分的方法构成纵向层级的主要划分方法,由此形成了纵向的地方政府。这种职能与地域相结合的划分方法,构建了直线综合制的组织模式。
  “直线综合制是现代社会发展对国家行政组织的必然要求,因此是现代政府的主要结构形式。”我国的行政管理体制实际上就是直线综合制。在纵向上,按照地域标准,形成不同层级的地方政府,中央与上下级地方政府形成一种领导与被领导的权力运作关系。在横向上,按照职能划分的方法,划分成不同的职能管理部门。
  根据职能性质及重要性的不同,上下级之间的职能管理部门形成了三种权力关系: 大部分的上下级职能管理部门之间是一种指导与被指导的关系。职能管理部门是一级政府的组成部分,它们接受本级政府的领导,而接受上级职能部门的指导,除非没有上级职能部门。少部分的上下级职能部门之间是一种领导与被领导的关系。这些职能管理部门一般是国务院直属机构,它们接受上级职能部门的领导,而接受本级政府的指导。
  三、海洋行政主管部门的性质认知
  我国目前的海洋行政主管部门是国家海洋局,它是我国海洋行政管理体制中最为核心和重要的管理主体。对国家海洋局的机构性质进行细致梳理,是进行海洋行政管理体制改革的关键。国家海洋局的成立可以追溯到20 世纪60 年代。1963 年, 29 位海洋专家学者上书党中央和国家科委,建议加强我国的海洋工作。专家们的意见得到了党中央和国家的认可,经过第二次全国人大审议批准,1964 年7月,国家海洋局正式成立。成立之初的国家海洋局,在性质上定为国务院的职能机构,但是由海军代管。
  在后面的一段时间内,国家海洋局的权力隶属关系几经变化,从国务院下设的统筹规划管理全国海洋工作的国务院直属机构,到由国家科学技术委员会管理的海洋管理部门,以及变为目前隶属国土资源部的国家独立局。虽然权力隶属关系发生了一定的变化,但是国家海洋局作为中央职能管理部门的性质定位没有改变。
  国家海洋局一直作为中央的职能管理部门实现对海洋的管理,尽管其职能在不同的时期有着一定程度的变化。作为海洋行政主管部门的国家海洋局,尽管作为职能管理部门,但是其管理范畴的划定并不同于一般的职能管理部门,它的管理范畴是建立在全国海域的基础上。实际上,按照海域划定管理范畴已经属于按照地域划分组织部门。海域( sea area) ,原意是指包括水上、水下在内的一定海洋区域,是“海的区域”的简称。海域已经成为可以与陆域相并称的一个区域概念,其是国土组成部分的理念已经逐渐受到人们的认可。
  因此,“地域”当然地可以分为陆域和海域两大部分,将全国海域纳入海洋行政主管部门的管理范畴内,海洋行政主管部门的管理范畴限定在全国的海域,本质上即是按照地域标准设计海洋行政主管部门。
       四、海洋特别区政府的职权划定与组织构建
       我们可以将海洋行政主管部门——国家海洋局定位为一级直属中央的地方政府。当然更为精确的讲,是一级直属中央的派出机关。
  法理上的地方政府与派出机关一个显著差别在于前者需要配置相应的权力机关、司法机关,而后者不需要设置相应的权力机关、司法机关。笔者认为鉴于海洋国土的特殊性,没有必要设置相应的权力机关和司法机关等。因此,从这个意义上而言,我们将国家海洋行政主管部门改设为中央派出机关,但是其管理职权与省、自治区、直辖市没有本质区别。这一地方政府( 中央派出机关) 的名称可以定位“海洋特别区政府”,负责全国海域管理。当然,也可以有其他的称谓,例如“海洋直辖区政府”、“海洋省政府”等,但是笔者之所以加入“特别区”的称谓,是因为这一地方政府具有不同于一般省( 直辖市) 的特点,例如它没有常住人口,其首府也不设立在自己的管辖范围内。“海洋特别区政府”与当前海洋行政主管部门的本质区别,在于前者的机构性质是一级地方政府,而后者是中央职能管理部门。
  机构性质的改变意味着它的权力运作关系发生改变。当然,不管是海洋特别区政府,还是国家海洋局,它们在与中央的权力关系上没有发生任何的变化。它们都作为中央( 国务院) 的下属组织,接受中央的领导和监督。海洋特别区政府主要在于其与其他职能管理部门之间权力运作关系的改变。
  作为中央职能管理部门的国家海洋局,它与其他中央职能管理部门之间的管理范畴是排斥和并列的,不可能发生交叉。而如果发生了职能交叉的话,那只能说明职能划分存在问题,是我们力图避免的状况。但是作为地方政府的海洋特别区政府,却可以与其他职能管理部门之间存在管理范畴的层叠。
  五、结束语
  目前,海洋行政管理存在的诸多问题,很大程度上是由于我们对海洋行政主管部门———国家海洋局的机构性质认知存在偏差造成的。海洋行政主管部门实际上是按照地域标准划分的,但是我们却将之定位为按照职能标准划分的职能管理部门。我们复原海洋行政主管部门的机构性质本位,将作为职能管理部门的国家海洋局改设为作为地方政府的海洋特别区政府,可以理顺目前海洋行政管理体制的一些职权关系。
  改设为地方政府的海洋特别区政府统筹海洋事务,实现了海洋综合管理。它明确了与交通部门、农业部门、环保部门等中央职能管理部门之间的权力划分,成功构建了固定的职权关系。它既避免了目前海洋行政主管部门在统筹海洋事务上的“疲软无力”,还集中了各个职能管理部门的专业化特长。当然,本文通过复原海洋行政主管部门机构性质来理顺海洋行政管理体制的思路,涉及众多方面的变革。例如如何有效理顺沿海地方政府与海洋特别区政府对于沿海渔民的管理关系,如何有效理顺这一体制变革与现有法律法规的冲突。
  尽管这些问题的存在增加了这一体制改革的难度,但这些困难不是至关重要的。目前,学界有关海洋行政管理体制的研究,越来越陷入一种纲领式的原则阐述之中。大家都认识到需要进行海洋综合管理,但是对于如何实现海洋综合管理,却难以提出有效的实现途径。当我们的思路越来越陷入一种固定的格式之中时,距离创新和实际问题的解决也就越来越远。
  本文所提出的海洋行政管理体制改革思路,也可能存在些许论述漏洞,难以受到一些学仁的认同,但是希望本文能够启发学界以一种更为宽广的视野来审视海洋行政管理体制改革。