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浅析依法治国背景下完善我国行政执法监督制度

  健全行政执法监督制度是法治国家建设不可或缺的重要环节。行政执法监督是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的基本要求。党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国,要建立严密的法治监督体系,健全对权力运行的监督和制约”。行政执法机关担负着贯彻实施宪法和法律的重要职责,是推进依法治国方略的生力军,行政执法机关的执法能力和执法水平很大程度上反映着政府的法治形象,影响着法治中国建设进程,只有对执法机关及其执法人员的行为进行有效监督,才能使其做到严格规范公正文明执法。行政执法监督是实行依法行政的重要保障。

  一、我国行政执法监督制度的现状

  虽然目前我国已经建立起内外结合、上下配套、纵横交错的行政执法监督体系,但现行的行政执法监督网络仍存在不少问题,具体表现为:

  (一)人大监督力度不足,监督缺乏有效性。首先,人大监督的法治化程度较低,监督缺乏可操作性。按照现代法治要求,执法机关对于法律的实施要严格依法进行,而且开展监督法律实施的活动也应该严格依法进行。对于监督主体的范围、性质、权限、职责及监督的方式、程序等都要有具体明确的法律规定,才能保障监督主体依法行使监督权。我国已经颁布涉及监督方面的法律法规,由于规定得过于原则笼统,标准不明确,导致缺乏具体的操作规程。例如,我国宪法法律赋予人大具有最高的监督权,但是立法对于人大进行监督的方式、程序和不接受监督的法律责任没有做出全面的规定,导致监督活动无法可依,无所适从。我国各级人民代表大会常务委员会监督法虽然进一步明确了人大监督的内容、程序,对询问、质询和特定问题的调查进行了规定,一定程度上加大了对行政执法的监督力度,但监督的针对性、操作性不强。人大监督规章不完备,可行性规定的缺失导致人大对一些执法违法行为不能及时介入,难以发挥监督作用。

  (二)内部监督封闭随意缺乏独立性,监督流于形式。行政主体的内部监督主要有层级监督与专门监督两种形式。通常行政主体的内部监督是一种至上而下的封闭式的上下级之间的监督,公开性和透明度都不高。一旦执法过程中出现了违法行为,往往实行部门保护主义政策,尽量为本部门开脱责任,降低执法部门承担责任的风险。这种执法监督中的随意性和偏袒性,影响了法律的公正性和监督的有效性。与此同时,某项行政行为是否合法,由做出具体行政行为的行政执法部门自己来认定,由其内部的监督部门负责纠正,缺乏外部监督和公众参与,难以真正发挥其监督职能,也影响其监督的成效。在专门监督方面,监督主体缺乏独立性与权威性,监察、审计部门由于受体制的局限,难以有效行使监督权。对行政执法主体进行监督的目的旨在制约其行政权力的运行,防止权力滥用。

  (三)社会与公民监督薄弱,监督疲软乏力。社会与公民监督是行政执法监督的基础环节,也是约束执法行为的有效方式。社会与公民监督是发现和纠正执法机关滥用职权、失职读职和执法腐败行为的重要手段。但是目前我国社会监督疲软乏力。主要缘由是监督渠道不畅。由于政务公开化程度不高,作为社会监督主体的人民群众、民主党派、新闻舆论与执法机关之间缺少联系与沟通,监督不能及时进行。虽然我国《宪法》第四十一条明确规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员,有提出批评和建议的权利,对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。但是,对于公众行使这些权利方式和途径没有明确而具体的法律规定,缺乏有效的监督渠道,久而久之公众逐渐丧失对行政执法监督的积极性和信心。

  (四)监督环节单一,运行单向,监督缺乏全面性。科学规范的监督机制应当贯穿于行政执法的全过程,做到事前、事中、事后监督有机地结合起来,对于行政执法中的违法行为,做到堵住事前、卡住事中、查处事后,保证整个监督过程的首尾有机地联系,才能提高监督实效,保证权力始终在正确的轨道上运行。但是当前行政执法监督中存在一个突出问题,即偏重于事后监督,事前监督和事中监督非常薄弱。监督主体往往把监督的重点放在“纠偏与既遂”,注重行政执法的事后监督的查处,漠视甚至放弃“防患于未然”的事前预防和事中控制工作。对于在一定条件下容易发生违法乱纪和不正之风之事件,事前少有提出有效的防范措施,对行政执法中已经出现的违法问题,不能及时察觉和纠正。

  二、完善我国行政执法监督制度的措施

  (一)重视和加强监督立法,完善监督法律制度。行政执法监督是推进依法行政,促进法治政府建设的重要手段。依法治国,要求执法监督机关履行职责必须有法可依。建立健全行政执法监督法律制度和监督机制,是实现行政执法监督法治化的重要保障。要重视和加强执法监督立法,将各监督主体的范围、性质、权限、职责、监督的方式、程序、效力、拒绝监督应当承担的法律责任等以法律的形式加以规定,以提高和彰显行政执法监督的权威性,防止执法监督的随意性。

  (二)拓宽监督渠道,强化人大监督职能。权力机关的监督是行政执法的主要监督形式,其成效关系到法治政府的建设和我国法治国家建设的进程。全面推进依法治国,加强依法行政,对人大的监督提出了更高的要求。要充分发挥权力机关的监督作用,加强人大监督的力度,认真贯彻《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,除运用质询和询问的方式监督行政执法行为外,建议增设人大专门的监督机构。

  (三)改进监督方式,提升行政监督效能。加强对政府内部权力制约,是强化对行政权力制约的重点。依法行政的关键是规范行政执法行为。全面实行行政执法人员持证上岗和轮岗制度。严格清理不具备行政执法资格条件的人员从事执法活动,严格实行轮岗制度,对于在权力集中的部门和岗位达到规定期限的,要调换岗位、职位任职,降低由于长期任职于同一部门、岗位而影响公正执法的可能性。

  (四)发挥社会监督作用,彰显社会监督功能。社会监督不仅是国家行政监督体系的重要组成部分,也是遏制行政权力腐败现象滋生蔓延的有效手段。实现监督的法制化。从法律和制度上确保社会监督工作的正常进行,社会监督主体有法可依是当务之急。将我国宪法公民行使监督权的规定进一步具体化,明确公民进行监督的权限、程序、方式等,并建立举报反馈、保护奖励等机制,对于打击报复公民举报的行为,明确规定惩戒措施及法律责任。加快舆论监督方面的立法,尽快出台《新闻法》,保持新闻媒体的独立地位。