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检察机关基层行政执法监督权强化探究

  “提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”,这是党的十八大提出的治国理政方式新论述。这一理论从法治价值、法治逻辑的高度,提出了对执政主体在行使权力活动中依法行政、依法办事的新要求,也为检察机关强化行政执法监督权提供了理念导向,尤其为破解当前乡镇检察室监督基层行政执法的工作困境指明了方向和出路。本文拟从新时期检察机关参与社会管理创新的立足点出发,对乡镇检察室如何运行基层行政执法检察监督权,提出探索和构建基本路径。

  乡镇检察室行使执法检察监督权的依据及目标

  行政执法失范引发社会矛盾对权力制衡提出要求。农村基层社会矛盾控制是政法机关推进三项重点工作中而临的一个重大课题。近年来,大规模的拆迁纠纷、土地征收补偿纠纷、村民维权上访事件频发,其背后原因往往可以追溯到行政执法机关的监督机制缺失。作为保障国家经济秩序正常运行、保障社会良循环的重要力量,行政执法机关既是国家法律法规的捍卫者和执行者,又是国家与人民群众密切相连的桥梁。因此,行政执法的状况如何,直接关系到人民群众切身利益和社会稳定发展。目前,我国的行政执法行为存在许多不尽人意之处,超越权限执法、执法随意性大,执法人员祠私舞弊等现象较为突出,不可避免地产生了由于权力“异化”而导致“官逼民反”的社会矛盾。出现这种症状,主要症结是对行政执法行为缺乏有效的监督和制约。

  权力制衡是乡镇检察室对行政执法实行监督的法理根基。从当前行政执法现象来看,对行政执法权的制约和监督基本内限于自身,缺乏外部的监督机制。事实表明,仅限于内部监督的权力必然会膨胀,进而导致各种违法犯罪现象发生。长期以来,我国对行政执法违法现象所实施的司法监督充其量只能被动地发挥事后监督功能。这种被动式监督方式显然无法弥补因违法行政所造成的损害,何况,就算这种有限的事后监督能够真正起作用,目前实施现状也是令人堪忧的。要从源头上防止行政执法权力被滥用,必须将监督关口前移,检察机关是唯一能够发挥事前监督功能的法律监督机关,使检察监督从事后监督变成事前监督,正是乡镇检察室在中国法治语境下存在的前提和基础。

  权力制衡的最终目标是化解农村基层社会矛盾、推进社会管理创新。在乡镇基层政权中,行政执法权伴随着工商、税务、国土等行政执法派出机构的设置延伸到了农村基层,随之而来的是各个领域的行政执法主体出现不同程度的有法不依、执法不公和滥用职权等问题。由于乡镇检察室建设的停滞不前,大多行政执法活动难以纳入法律监督视野,成为法律监督的盲点,造成了部分法制观念淡薄的行政执法者无视群众利益,侵害群众合法权益的行为时有发生。乡镇检察室作为与基层派出所、派出法庭、司法所共同组成的基层政法工作体制的主体之,因法律赋予其监督权力而跃升为基层行政执法监督的“排头兵”。实践证明,通过乡镇检察室与基层政权零距离接触的天然优势,弥补了检察机关与基层工作脱节的缺陷,扩大了检察工作在农村的覆盖而,使检察资源配置落实到农村,并与其他基层司法机构形成合力,共同掌握行政执法权力运作的具体情况,进而规范行政执法行为在参与社会管理过程中出现的“缺位”现象,及时有效地化解社会矛盾,规范基层社会管理秩序,推进社会管理创新。

  乡镇检察室运行行政执法监督权的制约因素

  行政执法检察监督权的法律依据不明显。虽然宪法赋予了检察机关享有法律监督的权力和职责,但除此之外,没有一部法律明确规定赋予检察机关有权对行政执法行为进行法律监督。这种只停留在宪法依据、却在法律层而缺位,特别是关于对行政执法行为过程的监督几乎是空白规定的先天不足,决定了检察机关对行政执法行为的监督一开始就比步于立法的“起跑线”上。即使司法实践中检察机关对行政执法开展了一定程度监督活动,其手段和形式也是十分单一的,最具代表性的“检察建议”就是因本身不具有法律强制效力而遭到相关行政执法机关敷衍塞责的典型。另外,按照现行法律规定,检察机关只能通过对行政执法者涉及职务犯罪后进入诉讼程序的活动进行法律监督,诉讼外的行政执法活动本应归入监督范围内,却因现行基本法中未作规定而无法全而监督,导致一般的违法行为因缺乏事前监督而恶化为犯罪行为。

  乡镇检察室运行行政执法检察监督权的引领方向

  法治思维的基本内涵。关于法治思维的定义,目前尚无统一规范的界定与表述。无论是侧重于对执政思维还是执政手段的论述,都在以遵法为价值追求的框架下共同揭示了法治思维的基本要义:法治思维是运用法治理论、法治逻辑、法治价值来解读、剖析、研判各种社会问题,并根据法治原则、法律规范的指引,理性处理各种社会问题的思想活动及过程。这种在法律框架内执政的要求体现了法治中权力控制和权力有限的基本目标。以权力制约权力既是现代法治的基本原理,也是法治思维的题中之意。

  乡镇检察室强化行政执法检察监督权的构建机制

  乡镇检察室并非新兴事物,如若现行的检察机构设置能够解决所有的检察实务问题,乡镇检察室则无设立之必要,要证明其存在的必要性,就得证明其设置的特有功能和亮点。基层行政执法实践中行政违法却不构成犯罪的现象广泛存在,单纯依靠职务犯罪型监督无法对行政执法行为进行全而有效监督。乡镇检察室则是在此大背景下发挥着得天独厚的监督优势,通过检力下沉到行政执法一线,掌握所在区域的行政执法基本情况,及时介入监督,规范行政执法,使行政执法的错误成本能够得到有效抑制。可见,乡镇检察室在发挥行政执法监督职能端口前移、向基层延伸中发挥着不可替代性的作用。由此,要真正发挥乡镇检察室对基层行政执法的监督作用,则必须遵循法治思维指导下的基本原则,构建一套完整的机制,以促进基层执法机关依法履职,防止和纠正违法或不当的执法行为,保护人们群众和社会公共利益。