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浅析公共气象服务发展进程中的政府工具

    政府工具是指党和政府部门为解决公共问题、实现公共管理目标所选择并使用的具体技术、方法、机制和路径的总称,它是政府治理结构及其治理过程中的重要构成元素。正如学者所言: “各种政策失灵是由于对政策工具的知识不足造成的。”正确认识、恰当使用政府工具,并根据解决公共问题的实践需要不断创新优化政府工具,这对提高政府管理能力与管理成效具有重要意义。
  一、基于政府工具视角研究公共气象服务的意义
  随着公共气象服务产品的多样化、精细化以及需求的多元化,工具的选择与运用对公共气象服务实践发展具有重要的理论与现实意义。
  ( 一) 政府工具是实现公共气象服务充分且有效供给的必要条件
  政府工具是完成公共气象服务过程的必要条件。在公共管理领域,始终面临两个基本的问题: 一是政府作用的范围和政府在促进社会、经济发展过程中的正当角色; 二是政府采取什么样的治理工具或者政策工具来达成政府的目标或者政策的目标。前者侧重研究政府职能,后者侧重研究实现政府职能的手段或工具。因此,公共气象服务充分且有效供给还需重新审视政府的工具箱,并恰当而有效的选择与运用相应的政府工具。
  ( 二) 政府工具选择与应用是公共气象服务理念的具体实践体现
  不同类别的政府工具均蕴涵着不同的政策价值取向和政策意向。一方面,政府工具并非完全与政策价值相割裂,政府工具本身具有价值性内涵,强制性程度低的工具赋着了“自由”的价值,而强制性程度高的工具则可以看做是具有“公平”、“公正”等价值; 另一方面,政府工具的选择与应用是基于并体现其价值理性的过程,采纳何种政府工具、如何运用某种政府工具均会受到管理与服务理念、目标、官僚机构、过去所使用工具的“路径依赖”以及意识形态因素的影响与制约。因此,政府工具的选择过程不仅是一个技术性活动,更是一个政治过程,是一个多元主体间在利益、价值以及意识形态等多种价值之间相互博弈与妥协的过程。
  ( 三) 政府工具的优化是促进公共气象服务创新发展的重要途径
  优化政府工具及其组合运用不仅是公共气象服务创新发展的重要内容之一,同时也是促进公共气象服务创新发展的重要途径。政府再造大师戴维·奥斯本曾言: “今天我们政府失败的主要之处,不在目的而在于手段。” 从某种意义而言,当前我国政府组合既有政府工具能力的不足以及创新政府工具步伐的迟缓,在很大程度上阻碍了公共气象服务成效的提高。在公共气象服务工具的选择上,我们通常或者根据所谓的政治上的正确性来选择既定的政府工具,或者对政府集中、无偿供给的方式情有独钟,并习惯于用这一政府工具去处理任一公共气象服务问题,甚少考虑或不敢选择别的政府工具,以致出现“政府参与过多、市场机制缺失”等我国公共气象服务供给方面的突出问题。
  二、我国公共气象服务工具的选择运用及其分析
  关于政府工具分类的研究成果很多。借鉴霍利特和拉梅什“强制—混合—志愿”的分类方法,基于“政府—市场—社会”三分法理念,本文将公共气象服务工具划分为基于政府权威的强制性工具、基于交易竞争的市场化工具、基于自主意愿的自愿性工具以及基于协同合作的协议性工具。
  ( 一) 公共气象服务强制性工具
  强制性工具又称指导性工具或规制性工具,是借助政府权威和强制力对目标群体的活动进行控制和指导,其特点是用规制和直接行动的方式对市场组织和社会个体施加影响。
  1. 政府直接生产或提供。萨瓦斯认为,公共服务供给过程中有三类基本参与者,即: 消费者、生产者和提供者。政府直接生产或提供即是意味着政府部门既是公共服务的生产者,又是公共服务的提供者,当然也可以是公共服务的对象即消费者。从公共气象服务主体来看,气象部门及其下属事业单位承担了绝大部分公共气象服务产品的生产、制作与供给任务。通过政府直接生产或提供的主要是非排他性和非竞争性特征明显的公共气象服务产品。
  2. 政府管制。经济合作与发展组织( OECD) 认为政府管制是政府对于公民、企业包括政府自身的一项约束措施,并且由经济管制、社会管制与行政管制等组成,经济管制关注企业行为并且直接影响市场的运行,社会管制维护社会价值。在公共气象服务供给过程中,政府部门通过出台法律法规、政策文件以及行业标准等多种方式对公共气象服务供给过程进行管理与规制。
  3. 公共企业。公共企业是指由政府投资,以有效利用公共资源实现公共利益为价值目标,为社会提供具有公共性质的产品和服务的企业。公共企业提供公共性质的产品和服务,并承担公共责任。在我国,公共企业主要是指气象事业单位及其气象业务单位,例如省级防雷中心等。
  ( 二) 公共气象服务市场化工具
  我国自1985 年开始开展有偿气象服务的实践。2000 年出台的《中华人民共和国气象法》第三条规定: “气象台在确保公益性气象无偿服务的前提下,可以依法开展气象有偿服务。”气象有偿服务得到了法律上的认可与保障。当前,公共气象服务市场化工具主要有以下几种形式。
  1. 合同外包。合同外包通常采用竞争性招标投标竞标方式选择公共服务供给者,然后以合同方式确定服务内容。在西方国家,合同外包工具被广泛运用于供给公共服务。在我国,政府购买公共服务是其主要表现方式之一。2013 年国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》出台后,我国各级气象主管机构将其作为全面深化气象改革和气象服务体制改革的一项重要任务开展。在国家层面上, 2014 年开始财政部将“气象频道维持”作为全国布局的政府购买服务试点项目, 2015 年预算又增加了“三农气象服务”作为政府购买服务试点项目,涉及8 省75 县,支持其组织农村有关社会组织、信息员等参与气象服务。
  2. 民营化。民营化即是将原来政府控制或掌握的职能剥离,通过发挥市场机制的作用由市场组织提供公共气象服务,这意味着是一种“更多地依赖民间机构,更少地依赖政府来满足公众的需求……在产品/服务的生产和财产拥有方面减少政府作用,增加社会其他机构作用的行动”。 受国外气象服务市场化影响以及我国气象服务市场潜力的巨大诱惑,加之社会上对放开气象服务市场呼声的日渐强烈,私人资本开始逐步进入公共气象服务领域,气象部门在自身改革需求下也开始探索公共气象服务民营化形式。
  3. 使用者付费。使用者付费坚持谁使用谁付费的原则,采取收费的方式供给一些公共服务,目的是把价格机制引入到公共服务中。使用者付费常常与特许经营相结合。例如,公众因个人原因如旅游、投资等需要更为精准、丰富的气象产品或服务的话,则必须支付相应的额外费用。
  ( 三) 公共气象服务自愿性工具
  自愿性工具的特征是政府很少或几乎不进行干预,基于目标群体自主自愿完成预定任务,即政府主要是通过间接的方式鼓励个体、家庭、社区或志愿者组织参与公共服务过程。
  1. 家庭或社区。在实践中,亲戚、朋友和邻里提供了无数物品和服务。政府可以直接或间接地将服务职能转交给家庭和社会,扩大它们在达成政策目标上的作用。在公共气象服务过程中,每一个人、每一家庭、每一社区都可以发挥自身的积极性和创造性,共同供给公共气象服务。
  2. 志愿者或志愿组织。随着公民社会的发展成熟以及政府职能的转变,志愿者或志愿组织被广泛地作为一种政府工具来处理社会问题或供给公共产品。运用具有自愿性、公益性以及灵活性等特点的志愿者或志愿组织工具,公共气象服务的范围更宽、速度更快且成本更低,更能迅速确认并满足社会的多样化服务需求。
  3. 信息与规劝。信息与规劝是一种消极工具,由政府向社会公众提供信息并期待他们的行为发生预期的变化。例如,政府部门向渔民发布台风预警信号,同时告知公众相应的防御指南。渔民可以根据自己的意愿和判断选择听从或不听从政府的规劝,无论渔民的选择结果如何,他并不会因此而受到相应的惩罚。
  ( 四) 公共气象服务协议性工具
  萨瓦斯提出“政府间协议”的政府工具概念。政府间协议工具是指一个政府( 部门) 可以雇用或付费给其他政府( 部门) 以提供公共服务,其中一个政府( 部门) 是服务的生产者,另一个政府( 部门) 则是服务的安排者( 提供者) 。萨瓦斯政府间协议实质是政府间合作供给公共服务。协议性工具除了政府间合作外,包括政府与非政府组织间的合作。协议性工具运用过程中涉及政府、市场、社会等多元主体,是一种兼具政府干预、市场化以及自愿性等多种特征的工具。它可以利用社会力量也可以利用资本市场来弥补政府资源的不足和缺陷,进而提高公共气象服务效能。2014 年5 月,中国气象局公共气象服务中心与阿里云达成战略合作,共同挖掘气象大数据的深层价值。海量气象数据将通过阿里云计算平台,变成可实时分析应用的“活数据”,服务国民经济和社会民生。
  ( 五) 公共气象服务工具选择与运用评析
  如前所述,在我国公共气象服务发展进程中,公共气象服务工具在种类、理念和作用的方式上都发生了变化,呈现以下特征。
  首先,公共气象服务工具种类从单一走向多样、从简单走向复合。随着政府治理模式的转型,如今公共气象服务工具越来越丰富多样,市场化工具、自愿性工具以及政府与非政府组织间的协作性工具逐步增多,并开始走向复合使用。
  其次,公共气象服务工具价值取向从集权走向分权、从权力走向权利。从本质而言,强制性工具强调政府的权力与权威,目标群体必须遵守,没有选择自由; 而市场化工具、自愿性工具以及协议性工具突出了目标群体的自由与权利,公共气象服务工具的价值取向逐步从政府集权走向社会分权、从政府权力走向公民权利演变。
  最后,公共气象服务工具的作用方式从政府直接管治向间接管治转变。随着公共气象服务市场化发展以及志愿组织和社区等社会力量的不断介入,气象部门逐步放松管制,由市场或社会力量承接部分公共气象服务供给职能,公共气象服务的消费者也从过去的被动消费服务转变为主动参与服务过程。
  三、创新优化我国公共气象服务工具的策略
  气象部门在不断提升公共气象服务“硬能力”的基础上,更应当加强“软能力”———公共气象服务工具的创新优化,如此才能更好地满足经济社会发展和人民群众的公共气象服务需求。
  ( 一) 发挥气象部门主导作用,以体制改革推动公共气象服务工具创新
  政府工具的创新归根结底有赖于政府管理方式尤其是体制机制的改革。戴维·奥斯本认为,“由于全面质量管理和企业流程再造的迅速普及,政府工作人员如今越来越注重工作的组织方式。但不管使用什么方法、流程改进都没有整个体制、行政体制或组织层次的变革更能推进再造的进程。”这表明,体制层面上创新变革将是公共气象服务工具创新的根本推动力。
  气象部门需要自我革新,积极面对并在公共气象服务体制改革中发挥龙头作用。在改革过程中,气象部门作为政府部门,必须准确定位自身角色,在公共气象服务供给过程中发挥适当的作用。气象部门应当根据公共气象服务内容及其需求的不同,明确自身定位,调整气象部门内部结构,改变过去集生产者、安排者乃至消费者于一身的角色混乱现象,选择并运用好多种服务工具实现公共气象服务的有效供给。
  此外,气象部门在培育市场力量、社会力量的过程中需要发挥主导作用。在发展公共气象服务过程中,政府一方面要创造条件,积极引导市场以及社会力量充分有效地参与公共气象服务过程,另一方面要加强监管,确保公共气象服务的供给有效又不失公益性。2014 年10 月,中国气象局出台《气象服务体制改革实施方案》,其本质是对现有气象服务结构与体系的重组、重塑,引入市场、社会多元力量共同开展气象服务。
  ( 二) 发挥多种力量积极作用,以多元多样工具提升公共气象服务成效
  在全球化、市场化和信息化为特征的知识经济社会,依靠传统的政府工具供给公共气象服务势必捉襟见肘,难以提升公共气象服务成效。近年来,由于政府工具的单一或使用不当导致公众对公共气象服务不满的现象并不少见。例如,在2008 年年初我国南方部分地区低温雨雪冰冻灾害的气象服务中,尽管气象部门做出了比较准确的灾害天气预报,但却受到了来自社会的批评和质疑。
  20 世纪70 年代末以来席卷全球的政府改革运动,其最重要的特征即是市场化改革。基利认为:“公共部门与私营部门在理念及管理技术上的差距正在缩小,两者都开始从对方的最佳实践中汲取经验和养分,以实现各自不同的目标。”公共气象服务过程中选择与运用私营部门的管理方法与手段在理论上不仅可行,在实践中亦得到了证实。此外,社会力量也是参与公共气象服务的重要主体,应当充分运用自愿性、协议性等政府工具发挥社会力量的作用。
  ( 三) 重构公共气象服务流程,整合优化公共气象服务工具的选择应用
  政府流程再造是20 世纪七八十年代以来西方各国“政府再造”主要内容之一,是将开始于企业管理中的流程再造思想和管理方法应用于“政府再造”之中,打造企业型政府。拉塞尔·M. 林登分析美国公共机构时认为,问题丛生、面临信任危机的根源在于现行支离破碎的公共机构无法满足当今顾客的需要: 及时、便利、多样化、面向客户,并提出要进行政府流程再造,通过创建无缝隙组织( 政府) 来为顾客提供无缝隙服务。
  气象部门必须对公共气象服务的完整过程展开深入的剖析,从气候资料的收集存储到气象信息的加工制作再到气象服务产品的发布,每一个环节都需进行细致分析,梳理每一个环节所涉及的一系列活动及其内部关系; 根据公共气象服务过程中环节的不同制定一系列的指导原则和规范标准; 根据公共气象服务产品和需求的不同确定相应的公共气象服务工具。如果说公共气象服务体制改革是公共气象服务的制度型再造的话,则公共气象服务流程的重构则是公共气象服务的业务型再造,而业务型再造更需要政府彻底地分析公共气象服务类型、流程及其与所使用的政府工具之间的匹配关系,在业务型再造的过程中对强制性工具、混合性工具、自愿性工具以及协议性工具进行重新设计、重新组合,以进一步优化工具的选择与运用,提高公共气象服务成效。