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浅析中国“十三五”时期社会保障制度建设展望

  中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出,“十三五”时期要建立更加公平更可持续的社会保障制度。这不仅是十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享新发展观的直接体现,而且为今后社会保障制度建设提出了清晰明确的目标定位,必将引领新时期社会保障制度的健康发展。
  一、社会保障为全民共享改革发展成果奠定了重要制度基础
  社会保障是社会为保护和提高社会成员基本生活质量而采取的处置社会风险、解决社会问题的社会政策,是基本公共服务均等化的重要内容。社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展。社会保障制度不仅可以防范劳动者和社会成员的个人风险,而且具有国民收入的分配与再分配功能,对于实现全体人民共享发展成果,也是一个非常重要的制度保障。改革开放以来特别是“十二五”时期,我国社会保障制度快速发展,不仅实现了制度体系的全覆盖,而且对于经济社会的协调发展发挥着日益重要的作用。
  (一)社会保障体系不断完善,基本实现了制度全覆盖
  “十二五”期间,我国在原有社会保障改革的基础上逐步建立和完善各项社会保障制度。在养老保险方面,2011 年6 月,国务院发布了《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》,探索建立城镇居民养老保险制度;2014 年2 月,国务院发布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,统一覆盖符合条件的城乡居民;同时,人力资源和社会保障部还完善了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》,积极推进城乡居民养老保险制度的衔接、整合与一体化发展,明确了企业年金、职业年金个人所得税政策,补充养老保险制度建设速度加快。在医疗保障方面,城镇居民基本医疗保险门诊统筹基本建立。2012年8 月,发改委等六部委联合下发《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》,探索建立重特大疾病保险制度。失业、工伤、生育保险制度建设也迈出重要步伐。探索使用失业保险基金开展预防失业、促进就业工作;积极开展工伤康复、工伤预防工作,扩大工伤预防试点;不断扩大生育保险覆盖面和支出范围,逐步将居民生育医疗费用纳入城镇居民医疗保险和新农合支付范围。在最低生活保障方面,2011 年3 月、5月,国家发改委、民政部、财政部等部委先后发出《关于建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制的通知》《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》,标志着城乡低保标准动态调整机制正式建立;2012 年9 月,国务院发布了《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》,进一步规范了城乡最低生活保障工作。在养老服务方面,2011 年,国务院办公厅印发《社会养老服务体系建设规划(2011—2015 年)》;2013 年,国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》,推动养老服务业的快速发展。在慈善事业方面,2011 年,民政部发布《中国慈善事业发展指导纲要(2011—2015年)》;2014 年,国务院发布《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》,提出了促进慈善事业健康发展的目标与政策措施。在补充保障方面,2014 年,国务院发布了《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》,明确提出要“把商业保险建成社会保障体系的重要支柱”,特别提出要充分发挥商业保险对基本养老、医疗保险的补充作用。2014 年,人力资源社会保障部办公厅发布了《关于进一步做好企业年金方案备案工作的意见》,积极推进企业年金制度的发展。其他社会保障方面的制度建设也取得了积极进展,新修改后的《工伤保险条例》从2011 年1 月1 日开始施行。修改后的《军人抚恤优待条例》于2011 年8 月1 日正式实施。2015 年,全国所有省级地区都制定了新的城乡居保实施意见,基本实现了城乡居民基本养老保险制度的统一。同时,中央决定实施机关事业单位养老保险制度改革,按照“一个统一(机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度),五个同步”原则在全国范围内同步实施。这项改革实现了机关事业单位和企业的养老保险制度并轨,有利于缓解“待遇差”,促进了社会公平与和谐,促进了机关事业单位的改革、形成了人员能进能出合理流动的机制,得到了社会各界的广泛认同。
  (二)社会保障参保人群数量日益增加,社会保险基金规模不断扩大
  “十二五”后期是我国社会保障覆盖面迅速扩大的时期。随着各项社会保障制度的建立健全,覆盖城乡居民的社会保障体系基本形成,实现了制度全覆盖。随着城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城镇居民医疗保险制度的建立和完善,医疗保险制度率先实现覆盖全民,编制了世界上最大的医疗保障网络。从五项社会保险的覆盖人数来看,基本养老保险的参保人数从2009 年的2.35 亿人增加到2013 年的8.2 亿人;城镇基本医疗保险的参保人数从2009 年的4.01 亿人增加到2013 年的5.71 亿人;失业保险参保人数从2009 年的1.27 亿人增加到2013 年的1.64 亿人;工伤保险的参保人数从2009 年的1.49 亿人增加到2013 年的1.99 亿人;生育保险参保人数从2009 年的1.09 亿人增加到2013 年的1.64亿人。2013 年底,全国有2 489 个县(市、区)开展了新型农村合作医疗,参合人口数达8.02 亿人,参合率为98.7%。在社会救助方面,城市居民最低生活保障人数稳定在2 000 万人左右,农村居民最低生活保障人数稳定在5 300 万人左右,农村五保供养老人数稳定在500 万人左右。到2014 年6 月,全国基本养老保险参保人数达到8.24 亿人,职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗三项基本医疗覆盖面超过95%,提前完成“十二五”规划目标。截止到2015 年9 月,全国基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险参保人数分别为8.52 亿人、6.58 亿人、1.71 亿人、2.11 亿人、1.78 亿人,分别比2014 年底增长939 万人、6 017 万人、86 万人、427 万人、742 万人,从参加人数看,中国建成了世界覆盖范围最大的社会保险和社会保障网随着社会保障制度的发展,特别是缴费型社会保险制度的不断完善和覆盖面的不断扩大,社会保险基金收支规模也随之不断扩大。五项社会保险(不含新型农村社会养老保险)基金收入从2009 年的16116 亿元上升到2013 年的35 253 亿元;基金支出从2009 年的12 303 亿元上升到2013 年的27 916 亿元。具体来看,2013 年全年基本养老保险基金收入24 733 亿元,比上年增长13.3%,全年基本养老保险基金支出19 819 亿元,比2012 年增长18.6%。2013 年城镇基本医疗保险基金总收入8 248 亿元,支出6 801 亿元,分别比2012 年增长18.9%和22.7%。2013 年失业保险基金收入1 289 亿元,比2012 年增长13.2%,支出532 亿元,比2012 年增长18.0%。2013 年工伤保险基金收入615 亿元,支出482 亿元,分别比2012 年增长16.7%和18.7%。2013 年生育保险基金收入368 亿元,支出283 亿元,分别比2012 年增长21.1%和28.9%。到2014 年,城镇职工基本养老、基本医疗、工伤和生育保险年度节余5 875 亿元,累计节余43 765 亿元。2014 年底,五项社会保险(含城乡居民基本养老保险)基金收入合计39 828 亿元,比2013 年增加4 575 亿元,增长率为13.0%。基金支出合计33 003 亿元,比2013 年增加5 086 亿元,增长率为18.2%。截止到2015 年9 月底,五项社保基金收入33 186.6 亿元,支出28 190.5 亿元,当期收支相抵有10%~20%的结余,加上57 366 亿元的累计结余资金,社会保险基金的运行总体安全,具备一定的抵御风险能力。
  (三)社会保障待遇水平不断提高,社会保障调节收入功能进一步发挥
  随着经济发展水平的提高和国家财政实力的增强,我国不断加大社会保障财政投入,社会保障的待遇水平明显提升。国家连续11 次上调企业退休人员养老金。11 年连调使企业退休人员基本养老金由2004 年的月均647 元提高到2015 的2 000 多元,有力保障了企业离退休职工的基本生活。2014 年,全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准由原每人每月55 元提高至每人每月70 元。城镇职工有15.2亿人次享受医疗待遇,城镇居民有4.2 亿人次享受医疗待遇,职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险政策范围内住院医疗费用报销比例分别达到80%以上和70%左右。最低生活保障水平稳定提高,城市居民最低生活保障平均标准从2010 年的251.2 元/人/月提高到2013 的373 元/人/月;全国城市低保月人均补助水平从2010 年的189 元提高到2015 年8 月的293 元。农村低保平均标准从2010 年的117.0元/人/月提高到2013 年的202.8 元/人/月;农村低保月人均补助水平从2010 年的74 元提高到2015 年8 月的135 元。农村扶贫方面,2011 年国家确定新的农村扶贫标准为农民人均纯收入2 300 元,与国际标准的绝对贫困线接轨,越来越多的穷人被纳入扶贫范围,分享国家改革发展成果。
  伴随社会保障体系的不断完善和社会保障基金收支占国民经济比重的不断提高,最低生活保障、养老保障、医疗保障、失业保障和教育保障等社会保障制度对于我国收入分配均发挥着一定的积极作用。2012 年,社会保障收入已经占到城乡居民收入的14.5%,其中城镇老年居民收入的一半以上甚至主要收入主要来源于社会养老金。社会保障转移性收入使城乡居民收入的基尼系数下降了4.53%,养老金财产对企业职工家庭的财产分布产生了较大的再分配效应。新型农村合作医疗的补偿更倾向于患病群体,且收入低的群体获得的补偿高于收入高的群体。低保政策对最贫困群体的基本生活发挥了一定的兜底作用,对城镇内部和农村内部的收入差距也有一定的抑制作用。
  (四)更加注重立法与管理能力建设,社会保障法制化水平明显提高
  党的十八届四中全会更加注重“依法治国”方略,更加注重制度的执行力建设,这为社会保障的法治化建设提供了重要依据。法制建设是社会保障科学、可持续发展的重要保障。“十二五”期间,我国非常重视社会保障法制建设,取得了积极进展。最为突出的是2010 年10 月全国人大常委会通过、2011 年7 月起实施的《中华人民共和国社会保险法》,这是我国社会保障制度走向法制化的重要标志,为我国社会保险事业的发展奠定了法制基础。《社会保险法》对基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险、社会保险费征缴、社会保险基金、社会保险经办等内容进行了规范。2012 年4 月27 日第十一届全国人大常委会第二十六次会议通过的《军人保险法》规定了军人伤亡保险、退役养老保险、退役医疗保险和随军未就业的军人配偶保险的建立、缴费和转移接续等内容。2014 年2 月,国务院发布的《社会救助暂行办法》明确了社会救助的管理体制、资金保障和内容体系,推动了社会救助体系的整合与完善,实现了社会救助制度的科学化、规范化。此外,《城镇住房保障条例》《生育保险办法》也取得了积极进展。2014年,国务院公布了《事业单位人事管理条例》,人社部和卫生计生委颁布《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》等大批法规,对于规范事业单位人事管理,保障事业单位工作人员合法权益,加强劳动能力鉴定管理等领域的社会保障事务,提供了更加清晰明确的法规依据和操作规范。通过举办各种类型的普法宣传、业务骨干培训活动,社会保障领域的法治化程度不断提高。
  总结“十二五”时期我国社会保障的发展状况,可以看出以下几个方面的突出特点:一是越来越强调社会保障的顶层设计与协调推进,注重加强社会保障发展战略的理论研究与政策设计,努力克服之前应急式改革的不足,不断优化各项社会保障制度。二是社会保障发展的目标更加明确,努力追求社会保障的公平与可持续发展,对之前我国社会保障在公平性与可持续性方面存在的问题进行政策改进,努力增强社会保障的公平性与可持续性,强调发挥社会保障在促进收入再分配、维护社会公平正义方面的作用。三是积极推进社会保障的城乡统筹发展,推进社会保障制度的整合,实现城乡居民养老保险的统一,并努力实现城乡居民医疗保险、最低生活保障的统筹发展。四是积极推进社会保障的法制化发展,尤其是《社会保险法》《军人保险法》等社会保障法律的颁布与实施,使得我国社会保障的法制化迈出了重要步伐,必将助推我国社会保障的科学发展。五是注重社会保障体系协同发展,在注重经济保障的同时,越来越重视服务保障;在注重基本保障的同时,越来越重视补充保障的发展;在完善社会保险制度的同时,越来越重视社会福利与社会救助制度的发展。六是开始重视政府与市场的有效结合。政府始终是社会保障的主导者和重要的责任承担者,在强调政府作用的同时,社会保障的改革越来越重视市场和社会的力量,努力实现社会保障公平与效率的共同提升。
  二、社会保障制度的公平性和可持续性依然面临巨大挑战
  十八届三中全会明确提出建立更加公平可持续的社会保障制度,十八届五中全会的《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中再次重申这一目标,说明十三五时期社会保障制度建设不仅仅要注重覆盖面的扩张、基金规模的扩大等外延式发展,而且要把提高社会保障制度的公平性和可持续性作为首要任务。
  社会保障制度本意上是促进社会公平、防范社会风险、维护社会稳定的社会制度,但是实现上述目标却有赖于这个制度体系的不断完善。以社会保障调节收入分配的功能为例,社会保障既可能促进收入再分配,缩小收入差距;也可能出现负向调节,扩大收入差距。社会保障收入再分配的正负作用取决于制度模式、覆盖范围、制度设计、制度转轨、管理服务等相关影响因素。需要充分发挥社会保障对收入再分配的正向调节作用,防止和避免其负向调节作用。同时,社会保障制度建设,又是在我国经济社会剧烈转型的宏观背景下进行的。我国社会分层结构的变化和社会保障体制的改革几乎同步进行,二者相互联系、相互影响。不同社会分层的经济社会地位和群体意识大相径庭,判断社会公平的标准更加多元,在社会保障制度改革和发展过程中很难形成一致意见,这也加剧了社会保障制度改革的难度。在新时期的社会保障制度改革与建设过程中,如何确保每个阶层、每个群体(比如农民、农民工等)都能够更加公平便捷地得到合理的社会保障资源,如何确保越来越多的人享受到不断提高的待遇水平,不同群体之间的社会保障待遇差距趋于缩小,让更多的人甚至每一个人都能够实实在在地提高获得感,等等,这都是进一步提高社会保障制度公平性必须面对的巨大挑战。
  与上述挑战相关联的另一个重大挑战是如何提高我国保障制度特别是基本养老保险等社会保险制度的可持续性问题。一方面,我国的人口老龄化速度和趋势十分迅猛,在未富先老的情况下解决庞大的老龄人群的基本保障问题,是每个家庭以及整个社会和各级政府的巨大责任。2015 年我国60 岁以上人口已经超过2 亿人(占全国总人口的15%),2.3 亿人领取养老金(占总人口17%)。60 岁以上老人在未来20年还将成倍增长,老龄人口高峰时期的比重将达到总人口的1/3 左右。目前,我国只有职工基本养老金水平能保障退休后的基本生活,城乡居民基本养老金发挥的作用十分有限。如果把城乡老年居民的基本养老金水平提高到目前离退休职工基本养老金的50%,仅仅养老金一项的支出就将翻倍,远远超过目前养老保障甚至整个社会保障制度的支付能力。如何在人口老龄化高峰时期使养老金的增长与国民经济、城乡居民收入的增长保持基本同步,又要为广大老年人口的基本生活、基本服务提供基本保障,已经成为摆在中国社会保障体系建设过程中十分紧迫而又异常艰巨的压力与挑战。在这个时候进一步强调社会保障制度的可持续性,对于指导今后五年乃至更长时期的社会保障制度建设,具有十分重大的战略意义。另一方面,如何切实加强社会保障制度的管理能力,切实提高社会保障资金的高效合理利用,提高积累资金的保值增值水平,加强社会保障资金的风险防控和监管,也是当前社会保障制度建设的重要任务。进入21世纪以来,全国五项社会保险(含城乡居民基本养老保险)基金收入和支出相抵后每年都略有结余,截止到2014 年,已经累计结余5.23 万亿元。如果算上全国社会保障基金以及每年财政性社会保障拨款,如何管理好数量如此庞大、管理链条和环节不断增多的社会保障资金特别是积累结余资金,是对我国社会保障管理队伍的巨大挑战。社会保障资金作为亿万人民群众的“养命钱”,必须确保安全,不容有半点闪失,更不能被挤占挪用。要建立更加严格的基金管理制度和信息披露制度,进一步完善社会保障资金有效规避风险的闸门。但是,严格监管不意味着让结余积累资金“睡大觉”,承受通货膨胀和利率下行的贬值风险,还必须深化基金投资体制机制改革,在确保资金安全的前提下用更灵活的机制进行多元化投资,实现积累资金的保值增值。2015 年中央出台了基本养老保险基金投资运营办法,将按照市场化、多元化、相对集中运营的方式进行投资运营。新的改革举措有利于拓宽基金来源、增强养老基金的支撑能力,增强社会保障资金的抗风险能力,对于养老保险制度的可持续发展和社会保障体系的稳定具有重要意义。问题的关键是如何把上述设想和改革举措落到实处,并取得良好的结果。这不仅是对社会保障部门基金管理专业能力的挑战,更是对相关参与部门和整个国家社会保障体系建设能力的考验。
  三、着力建设公平可持续的养老保障制度体系
  老年保障是社会保障制度的核心,也是老龄化社会必须建立的基本保障和基本公共服务体系的基础。“十三五”时期,我国养老保险制度改革与发展的任务依然艰巨,需要主动适应人口快速老龄化和经济社会发展的新常态,继续深化改革,遵循“人人参与、人人出力、人人享受”的原则,使基本建立的基本养老保险制度更加定型和成熟;同时针对老年服务需求的进一步上升,通过政府、社会、市场、家庭等多方面的力量将其有机结合起来,在老年生活服务保障方面迈出新的步伐。根据“十三五”规划的建议,重点抓好以下几个方面的工作。
  (一)深化基本养老保险制度改革,完善职工养老保险个人账户制度
  社会统筹与个人账户相结合是我国基本养老保险的制度模式,这一制度模式是借鉴国际经验与立足我国国情的产物。引入个人账户是我国养老保险制度改革的重要举措。在实践中,这一模式不断改革和完善。个人账户是我国基本养老保险制度的重要组成部分,对于兼顾公平与效率、保障养老保险参保人员的利益、增强养老保险制度的激励性等发挥着重要作用。目前,个人账户在实践中还存在若干问题需要解决,比如个人账户的定位问题、个人账户“空账”问题、个人账户的管理问题、个人账户的规模问题、个人账户的计发方式问题等,这些问题的存在影响了参保人员的利益。未来需要理性认识个人账户的意义与定位,继续改革完善个人账户制度。在不影响制度公平性的前提下,可以适度调整个人账户的规模,完善个人账户计发方式,根据人均预期寿命调整个人账户计发月数,增强个人账户积累的灵活性,健全多缴多得机制;调动个人缴费的积极性,增强养老保险制度的激励性、效率性与可持续性。个人账户制度的建立有利于明确个人的缴费义务,未来需要遵循权利与义务相结合的原则,建立和完善与缴费关联的待遇计发机制。此外,还应该加强个人账户的管理与投资,完善个人账户管理与投资体制,促进养老保险个人账户的保值增值,切实维护参保者的个人账户权益。
  (二)实现职工基础养老金全国统筹,建立基本养老金合理调整机制
  我国的基本养老保险待遇包括基础养老金与个人账户养老金两个组成部分,其中基础养老金实行现收现付制。我国的基本养老保险统筹层次较低,长期以来处于地、市级统筹状态,目前基本实现省级统筹。尽管如此,我国养老保险的统筹层次依然较低,养老保险制度的管理处于地方分割状态,不利于整合养老保险资源和改进养老保险的管理服务,不利于人员的跨地区流动,不利于加强养老保险基金的管理与投资,不利于增强养老保险制度的公平性与效率性。因此,未来急需进一步提升基本养老保险制度的统筹层次,尤其是要尽快实现基础养老金全国统筹的目标,宜早不宜迟。实现职工基础养老金的全国统筹,需要“全国一盘棋”,增强基本养老保险制度的互助共济性,在全国范围内统筹考虑基础养老金的筹资、给付、管理与监督行为。职工基础养老金的全国统筹,要求建立与之相适应的养老保险筹资机制,建立和完善基本养老保险预算。规范养老保险收支行为,统一基本养老保险费基、费率与征收行为。统一基础养老金的支出行为,平衡不同地区之间的养老负担差异。需要建立合理的责任分担机制,明确中央和地方的关系以及地方政府间的关系。未来应该在职工基础养老金全国统筹的基础上继续推进实现整个基本养老保险制度的全国统筹。
  合理的待遇水平是参保者共享发展成果和制度可持续发展的必然要求。应该遵循公平、共享、可持续的原则建立基本养老金待遇调整机制。近年来,我国连续多年提高养老金待遇水平,保障退休人员的基本生活水准,让退休人员共享改革发展成果。但是,目前我国的养老金待遇调整依然存在诸多问题,如调整依据不明确,调整行为不规范,具有较强的随意性,主要靠临时的政策文件来推动待遇调整等等,尚未形成科学的养老金待遇调整机制,不利于维护退休人员的养老权益。未来需要在规范、完善养老金待遇计发办法的基础上建立和完善基本养老金待遇调整机制。根据国际经验来看,国外养老金待遇的调整主要有三种做法:依据在职人员的工资增长情况进行调整,根据物价水平进行调整,综合工资增长情况与物价水平进行调整。我国基本养老金待遇的调整不宜以单一的依据工资增长或物价增长进行调整,而需要兼顾公平与效率,综合考虑财务可持续、人口预期寿命、地区经济发展水平、工资水平、物价水平等因素,建立科学的待遇调整指数,实现待遇调整的指数化、常态化、科学化。
  (三)加强和改进养老保险基金投资,提高社会保险基金抗风险能力
  加强养老保险基金的科学管理与投资,实现养老保险基金的保值增值,是未来养老保险制度改革与发展的重要任务。要进一步完善养老保险的管理体制与管理模式,发展一批专业化的基金投资机构,并实现适度、有序竞争,降低投资成本,提高投资收益;严格规范养老保险基金投资机构的准入门槛,尝试建立养老保险基金投资最低收益担保机制。养老保险基金投资的多元化要求进一步拓宽基金投资渠道,完善投资组合策略,积极稳妥地推进养老保险基金进入资本市场;加强养老保险基金对基础设施建设的投资,有效缓解长期投资资金不足,又可以明显提高投资回报率;建立养老保险基金投资的信息披露机制,健全养老保险基金投资风险防控机制,防范保险基金的投资风险,及时解决基金投资过程中存在的问题。针对人口老龄化给我国养老金带来的巨大压力,要采取制度性的调整措施解决老龄化高峰时期养老保险基金入不敷出的问题。目前我国养老保险制度转轨还在进行中,由于对部分“中人”权益的处理不到位,形成了制度转轨的债务,需要通过有效途径来筹集资金,处理制度转轨产生的债务问题,以应对“中人”退休时的支付需要。要划转国有资本充实养老保险基金和社会保险基金,同时保证养老基金的增值属性。由于国有资本的公共属性,其资本收益应该归国家所有,惠及全民,是全民共享的财富。未来应该统筹考虑养老保险制度改革、国有企业改革和财税体制改革,逐步提高国有资本收益上缴公共财政的比例,以财政支出的方式充实养老保险基金,或者通过国有股持减的方式支持养老保险基金。改革开放以来,我国的国有企业不断发展壮大,积累形成了巨额的国有资本,为充实养老保险基金和社会保险创造了条件。未来需要制定国有资本充实养老保险基金的具体方案,明确国有资本划转的程序、数额与比例,划转后的具体管理事项及相关配套工作。
  (四)渐进式延迟退休年龄,完善基本养老金领取激励约束机制
  退休年龄规定是我国退休制度的重要内容,也是目前我国养老保险制度的重要参数。随着我国人口老龄化进程的快速推进和人口预期寿命的明显延长,退休年龄的问题成为近些年来社会各界关注的重要话题。目前我国的退休年龄规定基本沿袭建国初期的做法,与人口预期寿命严重失调。退休年龄规定与养老制度的联系缺乏灵活性,退休年龄成为领取养老金的重要条件,为人口老龄化背景下的养老保险基金支付带来了压力。延迟退休年龄是充分利用人力资源的需要,是完善养老保险制度的需要,也是非常重要的养老保障制度的自我调剂机制。由于延迟退休年龄关系重大,应该积极稳妥推进,尽可能统筹兼顾各方利益。应该采取渐进的方式延迟退休年龄,而不是一步到位。延迟退休年龄有不同的路径和方法,“先女后男、小步渐进”是一种可取的方式。在近期内,需要将男、女性的退休年龄统一设定为60 岁。在此基础上,再共同渐进延迟男女退休年龄。可以采取“先慢后快”或“匀速推进”的办法,通过20~30 年的时间将退休年龄延迟到位。应该在国家经济社会整体利益框架下充分考虑不同人群的利益,既要考虑到部分人的就业意愿和发展需求,也要考虑到部分人的休息意愿、健康权益和社会保障权益。
  由于退休年龄改革和养老金改革涉及面广,需要及早公布相关方案,增加相关人员的知情权、参与权。方案的确定需要有一个较长时间的过渡期,实现平稳过渡。伴随法定退休年龄的延长,可以根据不同行业、不同工种、不同劳动性质的工作岗位,细化具体方案,在一定幅度内建立弹性退休制度,把强制退休制度与自愿选择退休制度有机结合起来。在规定最低退休年龄、标准退休年龄和最晚退休年龄的同时,允许一部分人自愿选择提前退休,但需要达到标准退休年龄后才能领取养老金,鼓励有条件和有意愿的人群自愿延迟退休年龄。要探索建立退休年龄与人口预期寿命关联的灵活调整机制,增强养老金领取制度与工龄、年龄、缴费年限等因素的有机联系,强化养老金对退休制度的激励约束作用。