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浅析善治理念下城乡居民养老保险制度可持续发展策略

  一、引言
  毋庸置疑,21 世纪的中国已迈进了人口老龄化国家的行列,人口老龄化问题越来越突出。截至2011 年,我国城镇化率已经达到51.27%,城乡差距越拉越大,农村居民的养老负担以前所未有的速度迅速增加。城乡统筹水平亟待提高,这不仅是完善我国社会保障体系的一个重要环节,更是实现和谐社会的必要路径。我国养老保险体系,由于长期受城乡二元经济的影响,出现了制度“碎片化”的现象,城乡养老保险水平差距愈来愈大,严重阻碍了我国城镇化进程,也制约着我国社会保障制度的可持续性发展。目前,城乡统筹已成为我国整个社会保障制度改革的必然趋势,因此有必要进一步提高城乡统筹水平,在全国建立实行统一的养老保障制度。再加上,随着经济的进一步发展,我国已经具备统筹城乡养老保险体系的经济条件和能力。该制度的建立对于构建覆盖全民的养老保障体系,有效应对人口老龄化问题,实现人人享有基本养老保障的目标,缩小城乡差距,推进城乡养老保障一体化等,都具有非常重要的现实意义。
  为了扩大养老保险的覆盖率,2009 年国务院决定开展新型农村社会养老保险试点工作。紧接着2011 年7 月国务院根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《中华人民共和国社会保险法》的规定,发布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2011〕18 号),决定从2011 年起,在部分地区开始实行城镇居民社会养老保险试点。这两项基本制度的建立,在很大程度上扩大了养老保险制度的覆盖面,对进一步实现社会保障制度的公平、可持续发展奠定了强有力的基础。中共十八大更进一步提出了建立全面覆盖城乡居民养老保障体系的构想。国务院于2014 年2 月发布了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发〔2014〕8 号),将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险这两项制度进行合并,并提出在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。城乡居民养老保险制度不仅仅是两项制度的简单合并,它更是两种制度各个方面的统一,不但能够满足老人老有所依、生活无忧的愿望,而且还可以增强全社会的安全感和凝聚力。除此之外,城乡居民养老保险制度还有利于拉动消费、鼓励创新创业,促进人口的纵向流动。因此,促进城乡居民基本养老保险制度的可持续发展是完善我国社会保障制度的关键之举。
  二、文献综述
  城乡居民基本养老保险制度建立的时间并不是很长,难免会在制度的推进中遇到各种困难和挑战。薛惠元首先着重分析了我国城乡居民养老保险制度面临的问题,主要包括财政保障能力、经办管理能力、保险缴费档次、参保意愿、养老金的调待机制以及与相关制度衔接这六大亟待解决的问题。田勇分析了当前城乡居民养老保险制度存在政策宣传不到位、保障水平偏低、激励性不强、基金保值增值压力大、财政投入不足等问题。尤其是当前社会保障制度进一步追求制度的公平性与可持续性,使得实现城乡居民基本养老保险制度的可持续性问题成为目前及今后一个时期的重要课题。
  由于城乡居民养老保险制度建立时间较短,目前正处于初步发展阶段,学者们对该制度的研究较少。多数学者仅从宏观理论入手,研究该制度的必要性、可行性、发展路径和少数地区制度实施情况等几个方面。对城乡居民养老保险制度发展路径的研究。程杰和薛惠元在汇总全国主要地区的相关制度的前提下,对城乡居民养老保险制度基本模式、个人缴费等环节进行了总体评价,尝试提出了构建全国统一制度的改革方向。刘苓玲、李培首先界定了城乡居民养老保险制度的内涵,其次阐述了这两种不同制度合并时所采取的目标模式和制度框架,同时也提出了一系列需要进一步探讨的问题。刘昌平和邵文娟一致认为建立覆盖城乡居民的养老社会保障体系必须进行制度合并。刘昌平运用历史学和经济学交叉分析的方法,提出建立覆盖城乡居民的养老保障体系的前提是应该首先完善这两种制度。邵文娟认为,养老保险制度全覆盖的实现,应该采取渐进式的改革,分三大阶段逐步实施,首先完善每个制度本身,其次实现新农保和城镇居民社会养老保险的统一,最终实现城镇职工养老保险和城乡居民养老保险的统一。褚福灵则认为建立覆盖城乡居民养老保障体系的突破口是要明确形成全国统一的养老保障制度规范,主张建立“三种保障类型、七个保障模块”的城乡基本养老保障架构,从政府职责、制度保障方面提出了建立覆盖城乡居民的养老保障体系的发展路径。
  就城乡居民养老保险在各地的实施情况而言,关博立足于北京城乡居民养老保险制度发展的实际情况,从社会保障学分析,指出应实行基础养老金普遍化发放,实行个人账户储蓄市场化运营,从而实现城乡居民养老保险与其他制度直接的全面无缝化衔接。张丽宾采用访谈方法,以6 省12 市县区74 位居民的深度访谈为材料,对他们参加城乡居民社会养老保险的状况、城乡居民养老保险体系存在的问题进行了分析,真正反映出现阶段在城乡居民养老保险实施过程中出现的具体问题。
  上述这些研究大多停留在定性分析层面,以较新的理论为支撑展开的研究和定量分析则相对较少,对基本养老保险制度的可持续性进行探讨更是少之又少,特别是对城乡居民养老保险这一新制度可持续性的研究大多集中在2000 年以后,研究思路主要有以下几种:
  第一,从制度层面分析。周志凯从可持续发展的概念入手,对养老保险制度的可持续发展做了理论上的梳理,提出了养老保险制度的可持续发展的内涵和原则,指出多支柱模式和养老保险基金的市场化运营是养老保险制度可持续发展的关键。第二,从区域层面分析。龚上华和孙保胜从浙江省基本养老保险的费率征缴比例、费率征缴对象、计发办法、缴费年限、社会统筹等方面存在的问题入手,提出应从立法、投资渠道等完善养老保险制度。张美荣以武汉市为例,着重研究了养老保险制度的基金运营,从而提出了实现养老保险基金可持续运作的一系列政策建议。第三,从操作层面分析。李雅芝从养老保险的筹资渠道入手,提出实现养老金可持续发展的政策建议。第四,从立法等其他层面分析。杜伟和刘光从立法的角度来分析养老保险的可持续发展。而卢元则认为在人口老龄化日趋严重的形势下,政府应逐步提高退休年龄,这是实现养老保险可持续发展的一个重要途径。
  以上学者大多是从城乡居民养老保险体系的构建出发,通过分析该制度建立面临的问题、可行性,从而提出一系列的实现路径,较为宏观,大多缺乏较新理论的指导,在城乡居民养老保险制度价值观念方面较落后,并未有学者从善治理念的角度研究城乡居民养老保险体系可持续发展的问题。在人口老龄化和养老金缺口问题的进一步恶化的背景下,有必要运用新的理念指导该制度的发展与完善,从而推动该制度的可持续发展。因此,本文运用公共管理学中的善治理念,从政府和公民两个方面就完善城乡居民养老保险体系问题进行探讨。
  三、城乡居民养老保险制度的发展现状与面临的问题
  (一)城乡居民养老保险制度的发展现状
  2010 年,国务院发布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2011〕18 号),明确号召各地积极开展构建城乡居民养老保险制度的工作。政策颁布之后,城镇居民养老保险与新农保合并实施的政策法规在各地纷纷出台。2011 年,前总理温家宝又在全国城镇居民社会养老保险试点工作经验交流会议上提出,同时推进新农保和城镇居民社会养老保险这两项工作,达到年末覆盖面突破60%、在本届政府任期内基本实现制度全覆盖的目标。其实自2008 年以来,全国各地就陆续开始探索建立城乡居民养老保险制度。北京市首先实现了城乡居民养老制度的统一,随后,成都、宝鸡等地方都先后建立了城乡居民养老保险制度。截止到2014 年底,我国城乡居民基本养老保险期末参保人数达到50107 万人,比上年末增加357万人。
  但是目前该制度的发展现状并不是很乐观,现行城乡居民养老保险制度在实施中还存在政策宣传不到位、保障水平偏低、激励性不强、制度转移衔接困难、缺少具体规定、基金保值增值形势严峻等问题,尤其是城乡差异问题依然还没有解决。迄今为止,我国的城乡差距仍然很大,中国城镇居民和农村居民的收入水平存在3 倍左右的差距,地区发展极不均衡,这不仅阻碍了我国经济和社会的和谐发展,而且影响了我国的城镇化进程。虽然在新农保和城镇居民社会养老保险合并之后,养老保险覆盖率得到了大幅提升,但并未从真正意义上解决城乡的差距问题,城镇职工人均养老金水平已达2.09 万元,而参加新型农村社会养老保险中的农民仅为859.15 元,两者相差24倍之多。因此要想实现养老保险制度的真正统一还需要政府、公民、社会等多方面的共同努力。
  (二)我国城乡居民养老保险制度构建面临的问题
  1. 城乡居民养老保险的保障水平较低且保险基金保值增值困难
  虽然在《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发〔2014〕8 号)颁布后,我国社会保险制度实现了进一步的发展,全国建立城乡居民基本养老保险制度的省份已达到15 个。然而当前我国城乡居民养老保险的待遇水平并不高,2014 年参加该保险的参保者人均养老金只有81 元,这并不能很好地满足老年人的养老需要。虽然这项政策,可以更好地促进农民的流动,有效减少农民进城的障碍,更快更好地推进城镇化,但是要想保障公共服务的均等化,实现真正的统一,必然需要依靠财政投入。但是钱从哪里来,该投入多少,将成为未来最大的难题。目前,城乡居民养老保险制度在资金管理和运营方面,仍然沿用老农保低层次的管理运营模式,以县(市、区)为统筹单位,个人账户的资金通过银行存款的方式计息,这种过低的投资回报率,不仅降低了该制度的保障水平,也导致了养老保险基金投资渠道单一、基金管理运营层次低、现行基金管理体制不健全等问题。
  2. 城乡居民养老保险制度存在逆向选择的问题
  城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成。其中政府对符合领取城乡居民养老保险待遇条件的参保人全额支付基础养老金。与城镇职工养老保险制度不同,城乡居民养老保险金的领取并不遵循权利与义务对等的原则,与参保者的缴费无关,而是只要达到了领取年限就可以领取。从这个角度来说,城乡居民养老保险更多的是一种社会福利政策,其目标是为社会弱势群体提供一种基本保障。然而享受城乡养老保险基础养老金的前提是需要个人每年向其个人账户缴费,这就使得处在贫困线下的低收入家庭因为经济压力的原因而无法参保,低收入者选择放弃参保,而收入相对较高的人积极参保。同时由于年轻人更看重眼前的利益,导致他们参保积极性不高,而年龄在60 周岁以上的老人参保热情却很高,这就产生了逆向选择的现象,丧失了该制度保护弱势群体,分散老人经济风险的政策设计初衷,不利于维护社会公平。
  3. 城乡居民养老保险制度的配套管理措施不完善
  目前我国虽然采用了社会保障卡的方式对社会保险进行管理,但是在全国并未统一社会保障卡,这使得养老保险的管理水平不是很高,信息流动性差。同时城乡居民养老保险制度的经办机构还不够完善,经办人员素质参差不齐不能适应新的制度需要,经常出现办事效率低下的问题。
  4. 城乡居民养老保险与城镇职工养老保险的差距仍然较大
  作为一项新的制度,城乡居民养老保险制度继承了新农合和城镇居民社会养老保险这两种保险的一些基本内容。例如继承了城镇居民社会养老保险和新农保的缴费方式、养老金发放方式。城乡居民养老保险制度仍然设立了个人账户,所缴纳的费用进入个人账户,到退休时从此账户中领取养老金等。虽然城乡居民养老保险制度的建立是我国提高城乡统筹水平的关键一步,但是真正实现城乡养老的统一,最关键的还是在于城镇职工基本养老保险和新农保的有效结合,由于这两个制度在缴费责任主体、国家财政责任、参保方式、保障水平有很大不同,目前尚缺乏缩小城乡居民养老保险制度与城镇职工基本养老保险制度之间的差距的较好思路。
  四、“善治”理念与城乡居民养老保险制度有天然契合性
  “善治”理念是在传统治理模式失效的情况下应运而生的,该概念主要来源于三个方面:一是中国传统政治,把善治看成善政的代名词;二是西方治理理论中的Good governance,为应对市场失灵和传统集权统治的失效而产生;三是中国学者俞可平所提出的善治理念。其中俞可平对善治理念的解释得到了大多数学者的认同。何为善治?就是良好的治理,是一个以实现公共利益最大化为目标,政府和公民通力合作进行社会管理的过程。是对传统善政思想和西方治理理念的完善与升华,是一种政府、公民二者之间一种新颖的合作方式。俞可平的善治理念主要包括合法性、有效性、多方参与、稳定性等十项基本要素,这些要素实现得越多,善治程度就越深。[22]而这十项基本要素可以归纳为政府和公民两个方面,一方面政府只有做到合法、透明、有责任、廉洁、公正才能真正达到善治的目标;另一方面,善治的实现也离不开公民的参与和回应,公民社会是实现善治的现实基础。良好的治理强调的就是公民对公共事务的参与和合作,主张通过多元主体之间的互动来实现公共利益的最大化,强调管理对象的参与。如果公民不自愿参与,那么就算政府的施政行为再好,最多也只是实现善政而已。正像黄健荣和陈广胜观点一样,善治是建立在契约原则基础上的多方合作,其治理的过程,就是多主体之间不断进行良性互动的过程,是政府与公众不断交流,充分发挥社会能动性和自主性的一种治理模式。善治实际上是国家的权力向社会的回归,善治的过程就是一个还政于民的过程。善治理念模糊了公共领域与私人领域的明确界限,强调国家与社会的合作,以及依赖关系。该理念对于打破我国传统的治理模式,构建政府-市场-社会三者间的和谐关系具有重要指导意义。
  “善治”理念在城乡居民养老保险体系的发展完善中同样适应,其思想发挥着提纲挈领的作用。首先“善治”理念强调公平的原则。公平意味着政府在制定政策、制度时,需要兼顾所有的利益相关者,为其提供均等的机会,这是政府的职责所在,也是政府能否最终实现善治的关键所在。目前我国的城乡居民养老保险制度还处在建立的初期,在制度运行的过程中,更应重视一个根本性的问题就是公平正义的问题。基于“善治”理念,我国城乡居民养老保险体系要想实现可持续发展,政府必须保证弱势群体的基本生活,缩小不同地区和不同人群之间保障水平的差距,从而实现社会公平。其次,“善治”理念为实现城乡居民养老保险制度提出了一条政府与公民共同合作的道路。“善治”是以实现公共利益最大化为目标,政府和公民进行双向互动的合作过程。一方面,随着民主化和治理理念的变化,政府的职能、管理权限发生了较大的变化,逐渐向服务型政府转变;另一方面,随着公民社会的发展完善,公民对公共事务的参与意识越来越强,其拥有的权利和自治能力越来越多。因此,需要政府和公民的共同参与和管理公共事务。同样,在城乡居民养老保险体系构建中,不是所有的事情都要靠政府来实现,而是需要市场主体、社会组织、公民个人的共同参与。只有通过不同主体之间的共同参与,才能进一步推进城乡居民养老保险体系的可持续发展。由此可知,“善治”理念与城乡居民养老保险制度本身就存在着天然的契合性,这为城乡居民养老保险制度的进一步发展提供了十分充足的理论依据和支撑。因此,在实现城乡居民养老保险制度的可持续发展时,应该以“善治”理念为指导,充分发挥政府、公民个人的主体作用。
  五、实现城乡居民养老保险制度可持续发展的策略
  (一)充分发挥政府的主导作用
  政府是公共政策的制定者,政策执行的推动者,扮演着利益协调者、资源分配者和整体规划者的角色,基本的制度安排和宏观政策的制定都需要政府代表公民来实现,体现出其不可替代的作用。在实现善治过程中,需要充分发挥政府的主导作用。具体到完善城乡居民养老保险的领域,可从以下几个方面探讨:
  首先,政府应该逐步提高城乡居民养老保险制度的统筹层次,对养老保险体系进行顶层设计,解决制度碎片化问题。制度碎片化问题是当前我国养老保险制度面临的重大问题之一,虽然新农合和城镇居民社会养老保险已经合并,但是城乡居民养老保险的保障水平依然与城镇职工养老保险的保障水平有着较大的差距。因此,政府应在新农合和城镇居民社会养老保险合并的基础上进一步整合城乡养老保险资源,加快养老保险的城乡一体化进程,提高城乡居民养老保险制度的保障水平和统筹层次。同时政府应该构建各类保险之间的转移接续制度,尽早解决不同制度之间的政策衔接问题,实现人才的无障碍流动。对养老保险基金实行省级管理,实现城乡养老保险基金在更高层次上的管理和更大范围内的互补互济。
  其次,政府应进一步完善城乡养老保险的管理体制,建立全国养老保障“一卡通”,以信息化提高养老保险工作的效率。善治理念中“透明性”和“回应性”的特点要求为公民搭建畅通的信息平台,及时向公民传递信息并得到快速反馈。信息化的发展在城乡居民养老保险的发展中至关重要。目前我国由于缺少全国“一盘棋”的制度安排,使得各地之间社会保险流动比较困难。为了促进城乡养老保险制度的一体化,提高政府在管理城乡居民养老保险制度时的效率,应当在全国范围内,建立全国通行的社会保障卡。所有居民以身份证号码作为标识码办理社会保障卡,无论在何地参加养老保险,均将缴费、养老金领取和发放等各种信息记录到该卡上,信息明确、一目了然,便于查询、便于管理。同时政府应该进一步提高养老保险业务效率,建立基于计算机系统的统一保险业务服务流程。加强对相关部门的工作人员进行统一培训,从而发挥信息技术的高效,达到保险业务统一化与规范化的要求。另外,政府作为责任主体,可进一步构建城乡养老保险制度的信息平台,不断推进城乡居民养老保险制度信息化进程,最终实现信息管理一体化。再加上两种居民养老保险制度合并之前,由两个不同的部分进行管理,因此城乡居民养老保险制度成立后,需要重点推进管理制度的建设与完善。
  再次,完善我国的财政责任制度,建立专业的养老保险基金机制,推进养老保险的省级统筹。“善治”理念中“责任性”的特点要求政府需要承担自己应承担的责任。在全国范围内建立全覆盖的社会保障体系,实现老有所养、老有所依是政府的重要职责。一方面需要尽快完善城乡居民养老保险制度的国家财政责任机制和激励机制。目前我国还没有合理界定各地区养老保险的支出规模,这就使得部分地区对养老保险资金运用不当,造成较大的损失。因此,应该根据各地的实际情况,合理确定县级、市级和省级财政的支出规模。同时加大财政支持力度,尤其是倾向于对低收入家庭的财政支持,使得经济困难的居民依然能够参保;另一方面,要建立专业的养老保险基金机制。截至2014 年底,城乡居民基本养老保险参保人数50107 万人,比上年末增加357 万人,基金收入2296 亿元,比上年增长9.5%,基金支出1571 亿元,比上年增长16.5%,基金累计结存3845 亿元。目前我国城乡居民养老保险基金的保值增值能力较弱,投资渠道单一,养老保险基金不能满足参保者需求的同时,出现了大量结余。因此,政府应该建立完善的养老保险基金机制,拓宽养老保险基金的筹资与投资渠道,实现基金的保值增值。如对于个人账户的基金可采取证券组合对其进行指数化投资。
  最后,应更加关注弱势群体。“善治”理念的核心是:以民众为中心,以保障权利为目标。该理念不但要求政府在制定决策时考虑大多数人的利益,而且更要关注弱势群体的利益,对其权利加以优先保障。如采用财政资源“补贴底层”的方式,逐步将农民工等边缘群体的养老保险整合到城乡居民养老保险制度中,提高农民和农村迁移劳动力的社会保障程度,共享养老保障资源。
  (二)充分发挥“公民参与”的作用
  “公民参与”是善治理念的核心要素之一。与传统管理方式不同,善治理念认为,公共利益的实现并不仅仅是政府的目标,更应该被视为政府与公民对话与参与的治理过程。在这个过程中,政府需要与公民进行广泛的对话和协商,对公民充分赋权,扩大公民参与公共事务的范围,提高其社会参与的程度。公民的政治参与,既是民主实现的过程,更是公民进行自我管理的过程。只有在积极地参与过程中,公民才能最大限度地以主人翁的态度参与公共事务,真正实现自己的利益。作为养老保险的最终需求者,公民必然承担着不可或缺的角色。因此,推进实现城乡居民养老保险的可持续发展,必须增强公民的参与意识,把公民权利落到实处,倡导公民对公共事务的参与权。
  首先,要提高公民参加城乡居民养老保险的意识。目前我国城乡居民养老保险制度采取自愿性原则,多缴多得,少缴少得,不缴不得,全部都由公民自己来决定,这种自愿的原则虽然使公民有一定的自主性,但是在广大农村地区,公民的参保意识并不强,在养老保险体系中许多农民被排除在外。这就需要各级政府进一步加大对城乡居民养老保险制度的宣传力度,增强公民的参保意识,提高居民参保意愿,促使城乡居民由自愿性参保向强制性参保转变,同时进一步推进缴费方式由自愿性向强制性的转变,从而提高城乡居民养老保险制度的覆盖率。
  其次,要提供公民参与城乡居民养老保险的法律保障,并为公民参与城乡居民养老保险提供系统的行为准则。我国宪法规定,一切权力属于人民,公民有权参与各种政策的制定过程,并发挥其监督作用。而公民参与公共事务的前提是要有一套完备的制度体系作保障。尤其在当今网络社会,公民崇尚的是个人主义,出现了多元文化并存、社会价值观混乱的现象,使得公民参与到公共事务存在一些障碍。因此,要进一步完善公民参与城乡居民养老保险的法律法规,将公民参与纳入法制化轨道,严格依法规范公民的参政行为,从而有效预防和制约各种危害公民参与公共事务的行为发生,真正保障公民有效地参与到城乡居民养老保险制度的管理过程中。
  再次,要建立政府与公民之间的良性互动平台,完善城乡居民养老保险制度的管理机制。当前,公民在参与公共事务的处理时,往往因为专业素质的问题,无法提供建设性的意见,使公共政策在制定和管理过程中公民的参与较少。因此,要改进公民参与公共管理的新技术,加强公民参与完善该制度所必需的数据库建设,完善养老保险信息的收集、处理、反馈的技术系统;培养政府与公民之间的良性互动关系,从而鼓励更多的公民参与到城乡居民养老保险制度的管理过程中。同时,通过完善公民参与的新技术,如构建网上直接受理公民举报、投诉、建言的网络体系,为公民参与养老保险制度的完善提供强有力的技术支持和渠道保障。